I SA/Wa 2298/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W. T. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] umarzające jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania za straty spowodowane na skutek wydania orzeczenia Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1950 r. nr [...], którego nieważność stwierdzono decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] października 1992 r. nr [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] października 1992 r. stwierdził nieważności orzeczenia Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1950 r. uznającego, że nieruchomość ziemska pod nazwą "[...]" o pow. [...] ha, położona w województwie [...], w gminie P., podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 poz. 13). W uzasadnieniu wskazano m.in., że strona z własnej inicjatywy, dobrowolnie złożyła oświadczenie notarialne, w którym uznając, że stan finansów publicznych wyklucza możliwość roszczeń finansowych, ogranicza je do zwrotu w naturze utraconej nieruchomości ziemskiej i parku, a zrzeka się roszczeń o odszkodowanie od Skarbu Państwa. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] września 1993 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. S. i W. S., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] października 1992 r. Wnioskiem z dnia 23 lipca 2004 r. W. T. wystąpił o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania oraz przyznanie odszkodowania za straty jakie strona poniosła na skutek wydania orzeczenia, którego nieważność stwierdził Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte powyższym wnioskiem jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek dotyczy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa". Przepis art. 160 § 6 kpa przewiduje, że roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2 kpa, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa. Powołany przepis nie określa terminu w jakim należy wnieść wniosek o przyznanie odszkodowania, a zatem nie ma możliwości jego przywrócenia. Przepis wskazuje natomiast, iż roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat. Termin ten ogranicza zatem w czasie możliwość dochodzenia określonego prawa. Uchybienie tego terminu powoduje więc wygaśnięcie prawa o charakterze materialnoprawnym. Z kolei przewidziana w art. 58 i 59 kpa instytucja przywrócenia terminu dotyczyć może jedynie terminów procesowych. Organ wskazał ponadto, że z dniem 1 września 2004 r. na mocy art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca", uchylony został art. 160 kpa. Art. 5 ustawy nowelizującej nakazuje stosować art. 160 kpa w brzmieniu obowiązującym w chwili jego uchylenia "do zdarzeń i stanów prawnych" powstałych przed dniem wejścia w życie ww. noweli. Ponadto w uchwale z dnia 31 marca 2011 r. (sygn. akt III CZP 112/10) Sąd Najwyższy wskazał, że art. 160 kpa stanowi podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, nawet jeżeli ich nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa, stwierdzono po tym dniu. Dotyczy to jednak wyłącznie art. 160 § 1-3 i 6 kpa. Po wejściu w życie ustawy nowelizującej art. 160 kpa stosuje się zatem tylko w zakresie dotyczącym określenia czynu niedozwolonego i przesłanek odpowiedzialności (§ 1-3), a także przedawnienia (§ 6). Nie stosuje się natomiast w zakresie dochodzenia roszczeń (§ 4 i 5), które to od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej rozstrzygają sądy powszechne. Wobec powyższego organ, powołując się na treść przepisu art. 105 § 1 kpa, wskazał że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia m.in. gdy na skutek zmiany przepisów stanowiących podstawę prawną prowadzonego postępowania, sprawa należąca uprzednio do kompetencji organów administracji publicznej, zostanie przekazana do rozstrzygania sądom powszechnym (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) lub na skutek zmiany przepisów dana sprawa nie podlega załatwieniu w drodze decyzji merytorycznej. Po rozpatrzeniu wniosku W. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że wyrażona w art. 160 § 6 kpa norma wskazuje, że roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat, a zatem wskazany termin ogranicza w czasie możliwość dochodzenia określonego prawa. Uchybienie ww. terminu powoduje więc wygaśnięcie prawa o charakterze materialnoprawnym, natomiast instytucja przywrócenia terminu przewidziana w art. 58 i 59 kpa jest instytucja procesową. Na podstawie tych przepisów mogą być przywracane jedynie terminy prawa procesowego, nie materialnego. Organ wskazał ponadto, że dochodzenie roszczeń w trybie art. 160 kpa następuje obecnie wyłącznie przed sądem powszechnym, co potwierdza uchwała Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., który uznał, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe dochodzenie roszczeń za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjęta przed tym dniem, jest bez względu na datę wydania ostatecznej decyzji nadzorczej, tylko postępowaniem przed sądami powszechnymi. Wobec powyższego organ I instancji prawidłowo uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. T. wnosząc o uchylenie postanowienia organu I i II instancji, zarzucając organom naruszenie art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 17 czerwca 2004 r. poprzez błędne przyjęcie, że nie dotyczy on art. 160 § 4 i 5 kpa, i że w związku z tym przepisy te nie mają zastosowania do zdarzeń i stanów prawnych mających miejsce przed 1 września 2004 r. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację na poparcie powyższego zarzutu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej uznały, że zaistniały przesłanki do umorzenia, na mocy art. 105 § 1 kpa, postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 160 kpa, za szkodę poniesioną przez stronę, na skutek wydania przez Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1950 r. uznającego, że przedmiotowa nieruchomość ziemska podpada pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organów należy uznać za prawidłowe. Wskazać należy, że na mocy art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 1 września 2004 r., uchylony został art. 160 kpa, stanowiący podstawę do dochodzenia w trybie postępowania administracyjnego roszczeń za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa. Sąd Najwyższy w podjętej w pełnym składzie uchwale z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10, stwierdził natomiast, że "w dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa, za które należy uważać także ogólne normy prawa już obowiązującego, gdy ich zastosowanie ulega rozciągnięciu na obszary dotychczas objęte uchylonymi przepisami szczególnymi. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 17 czerwca 2004 r. (tj. od dnia 1 września 2004 r.) właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami powszechnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r. I OSK 207/06, niepubl.)". Sąd Najwyższy podkreślił ponadto, że "żadne racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 kpa nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 kpa ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. Podleganie danego zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia w najmniejszym stopniu nie sprzeciwia się dochodzeniu roszczenia wynikającego z tego zdarzenia w później unormowanym postępowaniu". W powołanej uchwale Sąd Najwyższy wyraził zatem jednoznaczne stanowisko, że od dnia 1 września 2004 r. właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne i nie ma przy tym znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd Sądu Najwyższego w pełni podziela. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo uznał, iż w związku z wyłączeniem trybu administracyjnego w zakresie ustalenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, zaistniały przesłanki do umorzenia, na mocy art. 105 § 1 kpa, prowadzonego postępowania odszkodowawczego. Tym samym wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego błędnego uznania przez organ, że roszczenie skarżącego o odszkodowanie w trybie art. 160 kpa uległo przedawnieniu, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z doktryną w teorii prawa wyróżnia się terminy materialne i procesowe. Terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (B. Adamiak Komentarz, 2005 r., s. 327). Przepisów rozdziału 10 działu I kpa nie stosuje się w odniesieniu do terminów materialnych, co oznacza, że nie oblicza się tych terminów w sposób wskazany w art. 57 kpa i nie jest dopuszczalne ich przywrócenie na podstawie art. 58 - 60 kpa. Norma prawna zawarta w art. 160 § 6 kpa (w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej) przewiduje natomiast trzyletni termin, liczony od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Termin ten wyznaczony został przez ustawodawcę. Uchybienie tego terminu powoduje wygaśnięcie prawa o charakterze materialnoprawnym. Tak więc termin ten mający charakter materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie określonego prawa materialnego w tym przypadku prawa do odszkodowania. Konsekwencją uchybienia terminu materialnoprawnego jest natomiast wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności, termin ten może być przywrócony tylko i wyłącznie ustawą. W przedmiotowej sprawie słusznie organ uznał zatem, że termin ten ma charakter materialny i nie podlega przywróceniu w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.