I SA/Wa 2302/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r. nr KOX/866/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym w rozpoznawanej sprawie orzeczeniem z dnia 21 maja 2020 r. nr KOX/866/Po/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., powoływanej dalej jako u.g.n.), art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 20 lipca 2018 r.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270 dalej ustawa zmieniająca), po rozpatrzeniu wniosku K. O. o ustalenie, że aktualizacja dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej, będącej własnością [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o pow. 23662 m2 jest nieuzasadniona - umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym; Pismem z dnia 14 grudnia 2018 r. Prezydent [...] wypowiedział użytkownikowi wieczystemu dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości gruntowej związanej z lokalem nr [...] i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. nową opłatę roczną w wysokości 1693,03 zł. Wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu w dniu 21 grudnia 2018 r. K.O. (użytkownik wieczysty) złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Ww. orzeczeniem z 21 maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, orzekło o umorzeniu przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia 14 grudnia 2018 r. Prezydent [...] wypowiedział użytkownikowi wieczystemu dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości gruntowej będącej własnością [...] i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. nową opłatę roczną w wysokości 1693,03 zł. Wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu w dniu 21 grudnia 2018 r. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że w dniu 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, która w dniu 13 lutego 2019 r. została znowelizowana ustawą z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Ustawa zmieniająca w art. 4 przewiduje, że postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Zdaniem Kolegium, przepis ten oznacza, że z dniem wejścia w życie powołanej ustawy umarza się postępowania w sprawie aktualizacji opłat, jeśli zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a zatem gdy wypowiedzenie zostało doręczone po dniu 5 października 2018 r., co oznacza konieczność umorzenia postępowania w sprawie wszczętej wypowiedzeniami z 12 grudnia 2018 r. Organ pouczył strony o możliwości wniesienia sprzeciwu w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, które równoznaczne jest z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Miasto [...] w piśmie z dnia 2 września 2021 r. wniosło skargę na powyższe orzeczenie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zwracając się jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia tej skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu miasto zarzuciło: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 112 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) poprzez wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie błędnego pouczenia w zaskarżonym orzeczeniu w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie m. st. Warszawa wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone; 3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Miasto [...] wniosło o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego od skarżonego orzeczenia, a następnie o uchylenie w całości orzeczenia z dnia 21 maja 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, że Miasto [...] wniosło sprzeciw od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Sądu Rejonowego dla [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone orzeczenie narusza zarówno przepisy postępowania, jak i prawa materialnego prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wyżej przyjęty zakres kognicji Sąd w pierwszej kolejności uznał, że wniesiona skarga jest dopuszczalna. Z uwagi na zastosowanie się strony do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu pouczenia o przysługującym stronie środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego, Sąd przyjął do rozpoznania wniesioną w dniu 2 września 2021 r. skargę, uwzględniając – w zakresie terminu do jej wniesienia – że została ona złożona niezwłocznie po doręczeniu postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 28 czerwca 2021 r. o odrzuceniu pozwu (postanowienie doręczone skarżącemu 27 sierpnia 2021 r.). Sąd miał przy tym na uwadze, że wydane w niniejszej sprawie orzeczenie zostało oparte na art. 4 ustawy zmieniającej, nie rozstrzyga więc sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że decyzja taka wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21). Pogląd o dopuszczalności sądowoadminstracyjnej kontroli orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, został również wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22 oraz z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22 (CBOSA). Odnosząc się zaś do kwestii terminowości złożonej skargi i wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia, Sąd podkreśla, że stosownie do art. 112 k.p.a., który na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n., miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że strona skarżąca zastosowała się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego, Sąd przyjął do rozpoznania wniesioną skargę, uznając, że została ona złożona w terminie. W konsekwencji brak było podstaw do rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Dalej należy wskazać, że organ, umarzając postępowanie w sprawie, podał jako podstawę prawną art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei ust. 2 stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. W ocenie Sądu, wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga od organu ustalenia, czy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, wbrew twierdzeniom organu, że nie każde postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczęte po dniu 5 października 2018 r. podlegać będzie umorzeniu. Użyty w omawianym przepisie zwrot "postępowania, o których mowa w ust. 1" dotyczy bowiem, zdaniem Sądu, nie wszystkich postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, a jedynie tych, w których nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia wykładnia systemowa, biorąca pod uwagę cel jego ustanowienia oraz procedurę aktualizacji opłaty rocznej, w tym zapewnienie użytkownikom wieczystym ochrony przed nieuzasadnioną aktualizacją tej opłaty. Jak stanowi art. 78 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia (ust. 1). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (ust. 2). W związku z przekształceniem z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., wprowadzono opłatę przekształceniową, która zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Z kolei w art. 21 ust. 1 tej ustawy określono, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia (tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r.), toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Zasadą jest zatem, że postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o ile zostały wszczęte na podstawie art. 78 u.g.n. przed dniem 1 stycznia 2019 r., toczą się dalej według dotychczasowych przepisów, a ich wynik, tzn. ustalenie czy aktualizacja była uzasadniona, będzie miał wpływ na wysokość opłaty przekształceniowej. W tym kontekście należy interpretować przepisy art. 4 ustawy zmieniającej, które wprowadziły wyjątek od powyższej zasady. Ustawodawca uznał, że w przypadku, gdy postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia nie zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym, roczna opłata przekształceniowa będzie równa wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji. Skutkiem wprowadzonego rozwiązania postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, jeśli spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stało się bezprzedmiotowe. Skoro bowiem w myśl tego przepisu opłata przekształceniowa równa się wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji, kontrola zasadności aktualizacji przez samorządowe kolegium odwoławcza staje się zbędna. Odmienna sytuacja wystąpi jednak, gdy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Wówczas przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie znajdzie zastosowania, a więc a contrario roczna opłata przekształceniowa równać się będzie wysokości opłaty rocznej po aktualizacji. Umorzenie postępowania przez organ w takim przypadku pozbawi stronę możliwości kontroli zasadności aktualizacji. Tymczasem strona uprawniona jest do takiej kontroli na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, umorzenie postępowania przez organ na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej może nastąpić tylko, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 4 ust. 1 tej ustawy, tj. zarówno dotyczące daty wszczęcia postępowania, jak i okoliczności doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Bezsporne jest także, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Spełnienie tej przesłanki nie uprawniało jednak organu do umorzenia postępowania. Organ bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie odniósł się do drugiej przesłanki i nie ustalił, czy wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym ww. nieruchomości. Użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości jest K.O. w zakresie udziału wynoszącego 1495/1000000. Już tylko ta okoliczność wskazuje, że nie jest to jedyny użytkownik wieczysty, lecz przysługuje mu określony ułamkowy udział w prawie użytkowania wieczystego tego gruntu. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ przedwcześnie stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i w konsekwencji do umorzenia postępowania. Organ naruszył więc zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a przez to naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany do ustalenia, czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej pozostałym współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., mając na względzie, że jedynie w przypadku braku skutecznego doręczenia tego wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym możliwe będzie umorzenie postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. W zakresie kosztów postępowania Sąd w pkt 2 sentencji orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.