I SA/Wa 2308/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. I. Stan sprawy 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę - Miasto L., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] w L., położonej [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że pismem z dnia 15 lipca 2009 r. E. Z. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę - Miasto L., prawa własności przedmiotowej nieruchomości. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że z akt sprawy wynika, że nieruchomość ta stanowiła współwłasność J. Z., E. Z. i W. Z., a zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych, nie zaś Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Następstwo prawne w sprawie zostało wykazane znajdującym się w aktach sprawy postanowieniem Sądu Rejonowego w L. o stwierdzeniu nabycia spadku oraz aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] maja 2009 r. Z ustaleń organu wynika, że z załącznika nr [...] do uchwały Rady Narodowej Miasta W. nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. U. Woj. Stołecznego Warszawskiego Nr 17 poz. 186) wynika, że ul. [...] w L. została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Natomiast zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. Zdaniem organu, na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod drogę publiczną wskazuje wyrys z mapy ewidencyjnej wskazujący granice części nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Potwierdza to, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...]. Minister Infrastruktury wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Odnosząc się do kolejnej przesłanki z art. 73 ustawy – władztwa, Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. I OSK 1471/2007, LexPolonica 1972653). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. Minister Infrastruktury stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej z dnia 16 sierpnia 2010 r. wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiła część ul. [...], która na przedmiotowym odcinku posiadała jezdnię o nawierzchni gruntowej oraz oświetlenie publiczne. Ponadto w piśmie tym wskazano, że Gmina L. sprawowała zarząd na przedmiotową działką m.in. poprzez profilowanie i doziarnianie nawierzchni gruntowych, prowadzenie utrzymania zimowego oraz ponoszenie kosztów opłat za modernizację i konserwację oświetlenia ulicznego. Dowodem potwierdzającym wykonywanie powyższych czynności jest umowa z dnia 5 grudnia 1996 r. zawarta pomiędzy Prezydentem Miasta L. a spółką E. S.A. dotycząca bieżącej konserwacji oświetlenia ulicznego na terenie Gminy L. Powyższe dokumenty, zdaniem organu, potwierdzają władanie publicznoprawne sporną nieruchomością zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska L.; zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 10 § 1 i art. 77 § 4 kpa poprzez nieumożliwienie Gminie Miejskiej Legionowo zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, co w konsekwencji doprowadziło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia swoich interesów prawnych oraz miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 2. art. 7, 8, 11 i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy, w tym również nieprawidłowe oznaczenie stron postępowania administracyjnego oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji - - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [....] sierpnia 2011 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę - Miasto L., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], położonej w [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Podstawą materialnoprawną decyzji Ministra Infrastruktury był art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zgodnie z którym (ust. 1) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z przepisu tego wynika, że nabycie własności nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną następowało z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały, łącznie, następujące przesłanki: (-) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, (-) była zajęta pod drogę publiczną, (-) pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Zauważyć należy, iż art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. 4. Prawidłowo Minister Infrastruktury stwierdził, iż przedmiotowa działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych - J. Z., E. Z. i W. Z. - a zatem nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Wbrew stanowisku strony skarżącej, strony postępowania zostały przez organ ustalone prawidłowo. Uchwałą Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. U. Woj. Stołecznego Warszawskiego Nr 17 poz. 186), ul. [...] została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Natomiast zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi. Przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod drogę, co wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej, na którym granice nieruchomości zajętych pod drogi zostały wskazane zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Dokument ten wskazuje również, jak słusznie zauważył organ, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...]. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Odnosząc się do ostatniej z przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - władztwa publicznoprawnego, wskazać należy, iż zgodnie z orzecznictwem sądowym, udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace, m. in., związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. I OSK 1471/2007, LexPolonica 1972653), a niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. W tej sytuacji, skoro w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej z dnia 16 sierpnia 2010 r., z którego wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiła część ul. [...], która na przedmiotowym odcinku posiadała jezdnię o nawierzchni gruntowej oraz oświetlenie publiczne, że Gmina L. sprawowała zarząd na przedmiotową działką m.in. poprzez profilowanie i doziarnianie nawierzchni gruntowych, prowadzenie utrzymania zimowego oraz ponoszenie kosztów opłat za modernizację i konserwację oświetlenia ulicznego, oraz umowa z dnia [...] grudnia 1996 r. zawarta pomiędzy Prezydentem Miasta L. a spółką E. S.A. dotycząca bieżącej konserwacji oświetlenia ulicznego na terenie Gminy L., nie można mieć wątpliwości, iż władztwo publiczne w niniejszej sprawie zostało wykazane. 5. Podkreślenia wymaga, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem nie z powodu każdego naruszenia prawa należałoby uchylić zaskarżoną decyzję, lecz jedynie z powodu takiego uchybienia, które to uchybienie nastąpiło w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takiego uchybienia Sąd nie stwierdził. Zgodnie z art.10 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże, zdaniem Sądu, naruszenie tej zasady nie stanowi w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji. Aby takie rozstrzygnięcie było możliwe, uchybieniu temu musi towarzyszyć także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które zapewniają realizację czynnego udziału strony w postępowaniu, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych - czego strona skarżąca nie wykazała (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. II OSK 881/10, LEX nr 746920, oraz z dnia 1 lutego 2010 r. II OSK 1098/10, LEX nr 786594, 12 października 2010 r. II OSK 1279/09, LEX nr 746442). Wskazać również należy, iż strona skarżąca nie wykazała, aby między brakiem zawiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy; nie wykazała również, aby została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia konkretnych wniosków dowodowych i wyjaśnień i aby uchybienie art. 10 § 1 kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca nie wskazała również, jakie dowody zgłosiłaby w postępowaniu administracyjnym i jakie okoliczności mogłyby zostać dzięki nim wyjaśnione w sposób odmienny od przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Zdaniem Sądu nie został również naruszony art. 77 § 4 kpa, zgodnie z którym fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, a fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, która w uzasadnieniu skargi podniosła, że organ nie zawiadomił strony o zaliczeniu do materiału dowodowego faktów znanych z urzędu organowi, co wraz z zarzutem uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - zdaniem strony skarżącej stanowi o wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wydanej decyzji administracyjnej. Podkreślić tutaj należy, iż strona nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a szczególnie wykazania tezy przeciwnej, lub podważenia którejkolwiek z wykazanych przez organ administracji publicznej przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zaznaczyć również należy, iż strona skarżąca nie podniosła żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, zarówno w postępowaniu przed organem odwoławczym jak i przed Sądem pierwszej instancji. Nie są zasadne również pozostałe zarzuty skargi, bowiem Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 11 i 80 kpa. 6. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, stan faktyczny został dokładnie ustalony, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.