I SA/Wa 231/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skarg Federacji Związków [...] z siedzibą w W. oraz Federacji Zakładowych [...} z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz Federacji Związków [...] z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz Federacji Zakładowych [...] z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych. Decyzją [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO/organ) działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku [...] Związków [...] z siedzibą w W. oraz [...] Zakładowych [...] z siedzibą w W. (dalej jako skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] przekazującej Związkowi [...] w P. w użytkowanie zabudowany tereny położony w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – dalej jako dekret). SKO podało, że decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1950 r. znak [...] (w części dotyczącej nieruchomości skomunalizowanej) odmawiającego przyznania prawa własności czasowej byłym właścicielom oraz że decyzja nr [...] wywołuje skutki ex tunc, a zatem powoduje powrót do stanu sprzed rozpoznania wniosku dekretowego. Organ przyjął, że roszczenia byłych właścicieli mają pierwszeństwo przed rozdysponowaniem gruntem na rzecz innego podmiotu a zatem decyzja z 1980r. o oddaniu gruntu w użytkowanie osobom trzecim rażąco narusza prawo w postaci art. 7 ust. 2 dekretu. Organ powołał się na wyrok WSA z dnia 10 listopada 2009 r. I SA/Wa 1145/09, w którym wskazano, iż pierwszeństwo przed wszelkim innym zadysponowaniem gruntami ma zawsze rozpoznanie tzw. wniosku dekretowego czyli złożonego w trybie art. 7 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Organ przywołał też wyrok Sądu Apelacyjnego [...]. Sąd przyjął w nim, że art. 7 dekretu [...] ma charakter bezwzględnie obowiązujący oraz że do czasu rozstrzygnięcia o prawach wynikających z przepisu tego dekretu nieruchomość nie mogła być przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego w oparciu o ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Według Kolegium rażąco narusza prawo także punkt I decyzji z 1980 r. stanowiący, że znajdujący się na działce budynek przeznaczony jest dla potrzeb biurowych Związku [...] ( art. 5 i 8 dekretu). Skargę na tę decyzję złożyła [...] Związków [...] z siedzibą w W. oraz [...] Zakładowych [...] z siedzibą w W. Decyzji SKO skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez niezbadanie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oraz naruszenie art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez lakoniczne i niejasne uzasadnienie decyzji w tym całkowite pominięcie wyjaśnienia jej podstawy prawnej. W oparciu o art. 145 § 1 ppsa skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Sprawy z obu skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako ppsa) uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja zapadła bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności a zatem z naruszeniem przepisów określonych w art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 kpa. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że w kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z 1980r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28.05.1985 r., sygn. I SA 89/85, publ. ONSA 1985/1/30, wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.05.1987 r" sygn. IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35). Wnioskodawca uzasadniał swoje stanowisko rażącym naruszeniem prawa przez organ, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, owo rażące naruszenie prawa musi być przy tym oczywiste. Zachodzi to wówczas gdy kwestionowaną decyzją nadano prawo lub odmówiono jego nadania wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.03.2005 r., sygn. I SA/Wa 188/05, nie publ.). Ponadto, jak się przyjmuje w orzecznictwie, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania wykładni prawa a więc jego redakcja i treść nie budzi jakichkolwiek wątpliwości a przy tym konkretny stan faktyczny sprawy uzasadnia przekonanie, że owo rażące naruszenie prawa musiało być uznane w nim za oczywiste. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż stwierdzając nieważność decyzji z 1980r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie organ w żaden sposób nie uzasadnił - jaki przepis prawa decyzją tą został naruszony oraz czy mamy tu do czynienia z oczywistym a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. Istotnie, w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w orzecznictwie wykształcił się pogląd, iż były właściciel nieruchomości [...] lub jego następca ma status osoby trzeciej w rozumieniu tego przepisu a jego nierozpoznany do daty orzekania o uwłaszczeniu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej gruntu ma pierwszeństwo w stosunku do następującego ex lege uwłaszczenia. Pogląd ten ukształtował się na tle wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995r. III ARN 8/95 oraz uchwały tego Sądu z dnia 27 stycznia 2000r. III ZP 14/99 (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2001r. w sprawie I SA 2394/99, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2005 r. OSK 1265/2004, z 27 kwietnia 2005 r. OSK 1330/2004, z dnia 21 grudnia 2005 r. I OSK 294/2005, czy z dnia 7 grudnia 2007 r. I OSK 1733/2006 oraz wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., I OSK 980/2011, LexPolonica nr 8720014, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołując się na orzecznictwo przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (dotyczące uwłaszczenia osób prawnych) organ niezasadnie utożsamił instytucję użytkowania i instytucję użytkowania wieczystego. Tymczasem są to zupełnie inne prawa. Użytkowanie jest prawem rzeczowym ograniczonym (art. 244 kc), jest to prawo czasowe i niezbywalne (por. art. 254 kc) a oddanie nieruchomości w użytkowanie wbrew twierdzeniom organu nie oznacza "rozdysponowania" nieruchomością. Użytkowanie wieczyste jest natomiast prawem na rzeczy cudzej, prawem zbywalnym i dziedzicznym (art. 232 i n. kc). Utożsamianie tych praw i przywoływanie na poparcie twierdzeń o nieważności decyzji o ustanowieniu na nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania orzecznictwa dotyczącego prawa użytkowania wieczystego - nie znajduje normatywnego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja jako wydana bez wyjaśnienia istoty sprawy oraz bez rzeczowego uzasadnienia a więc z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 kpa a nade wszystko z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 kpa – została uchylona w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien przeanalizować stan faktyczny sprawy i zastosować do niego odpowiednie przepisy prawa materialnego (w tym także przepisy, stanowiące podstawę ww decyzji) a następnie ocenić je w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa a w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Organ winien uwzględnić, że ustanowienie na rzecz właścicieli "dekretowych" prawa użytkowania wieczystego nastąpiło dopiero w XXI wieku – a zatem kilkadziesiąt lat później. Nie sposób zatem przyjąć, że decyzja z 1980r. o ustanowieniu prawa użytkowania rażąco naruszała prawo, a w konsekwencji, że skarżący byli przez ponad 30 lat posiadaczami ww nieruchomości bez podstawy prawnej. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na ww nieruchomości, co oczywiste, wywiera skutki na prawo użytkowania, ale nie oznacza nieważności spornej decyzji z 1980r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490).