I SA/Wa 2311/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Agnieszka Miernik Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego I. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE I. Stan faktyczny Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy U. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] stwierdzającej, iż decyzja Naczelnika Gminy U. z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości rolnej położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność W. S., została wydana z naruszeniem prawa - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy U. z dnia [...] marca 1977 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że pismem z dnia 22 sierpnia 2006 r. I. S. - spadkobierca byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1977 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] marca 1977 r. z naruszeniem prawa, a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdził, iż decyzja Naczelnika Gminy U. z dnia [...] marca 1977 r. została wydana z naruszeniem prawa, w uzasadnieniu wskazując, iż decyzja z dnia [...] marca 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie istniała decyzja o ustaleniu miejsca realizacji inwestycji na działce nr [...] położonej w R., w postępowaniu jako strona nie brała udziału współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości J. S., a ponadto, w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie uczestniczyli biegli. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. odwołanie wniósł Wójt Gminy U., podnosząc, iż J. S. słusznie nie została uwzględniona jako strona postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, gdyż w księdze wieczystej jako jedyny właściciel przedmiotowego gruntu ujawniony został W. S. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Sygn. akt I SA/Wa 2311/10 (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję. W niniejszej sprawie celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na pole campingowe dla turystów zagranicznych, co mieści się, zdaniem organu, w pojęciu użyteczności publicznej. Tak określony cel wywłaszczenia nie wykluczał możliwości korzystania z campingu przez turystów krajowych i mieścił się w katalogu przesłanek wymienionych w art. 3 ust. 1 ustawy. A zatem, zdaniem organu. Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r, iż wywłaszczenie działki nr [...] było zgodne z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Zdaniem Ministra Infrastruktury, "z notatki podpisanej przez upoważnioną osobę Wojewódzkiego Funduszu [...]" w dniu [...] stycznia 1977 r. wynika, że przedmiotowa inwestycja była ujęta w planie Centralnego Funduszu [...] w latach 1975-77, a zatem ujęta została również w planie gospodarczym. Minister Infrastruktury podniósł, iż Wojewoda [...] zarzucił decyzji Naczelnika Gminy U. z dnia [...] marca 1977 r. rażące naruszenie art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przez brak decyzji o ustaleniu miejsca realizacji inwestycji na działce nr [...] położonej w R. Zgodnie z tym przepisem do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało dołączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. W niniejszej sprawie, jak stwierdził Minister Infrastruktury, jest "Informacja o terenie" z dnia 4 sierpnia 1976 r. Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S., na podstawie której przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod rozbudowę pola campingowego, zgodnie z uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego gminy O., zatwierdzonym decyzją Naczelnika Powiatu S. z dnia [...] grudnia 1974 r. Pismem z dnia 28 grudnia 1976 r. Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S. przedłużył ważność "Informacji o terenie" z dnia 4 sierpnia 1976 r, a zatem, zdaniem Ministra Infrastruktury, wprawdzie w sprawie nie odnaleziono decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji ale była ww. informacja o terenie potwierdzająca możliwość utworzenia pola campingowego na przedmiotowym terenie, zgodnie z ustaleniami uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. Zgodnie zaś z § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w Sygn. akt I SA/Wa 2311/10 sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) - właściwy organ był obowiązany udzielić informacji o terenie, potrzebnej do ustalenia lokalizacji inwestycji oraz prac związanych z jej przygotowaniem. Nie można zatem, zdaniem Ministra Infrastruktury, mówić o rażącym naruszeniu art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem "Informacja o terenie" z dnia z dnia 4 sierpnia 1976 r., przedłużona pismem z dnia 28 grudnia 1976 r. i aktualna w dniu wydania zaskarżonej decyzji wywłaszczeniowej, wskazuje, że miejsce realizacji inwestycji wynikało z planu zagospodarowania przestrzennego, co zaopiniował właściwy organ. Zdaniem Ministra Infrastruktury, zgodnie z art. 6 ustawy, wymóg przeprowadzenia rokowań odnośnie umownego nabycia nieruchomości został spełniony, chociaż w aktach archiwalnych brak jest dokumentów świadczących o prowadzonych rokowaniach; jednakże w dniu [...] marca 1977 r., na rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, potwierdził to sam W. S., oraz przesłuchany w dniu [...] stycznia 2007 r. w charakterze świadka b. Naczelnik Gminy U., który wydał przedmiotową decyzję wywłaszczeniową. Zdaniem Ministra Infrastruktury oznacza to, że wniosek S. z dnia [...] stycznia 1977 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony, spełniał warunki określone w art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a nie wskazanie wyników rokowań www. wniosku nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy, na właściwym organie spoczywał obowiązek zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania; wprawdzie w aktach archiwalnych sprawy brak jest przedmiotowego zawiadomienia, ale z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu [...] marca 1977 r. wynika, iż strony zostały o niej prawidłowo poinformowane, gdyż W. S. wziął udział w rozprawie. Odnosząc się do zarzutów Wójta Gminy U., iż J. S. słusznie nie została uwzględniona jako strona postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, gdyż w księdze wieczystej jako jedyny właściciel przedmiotowego gruntu ujawniony został W. S., Minister Infrastruktury stwierdził, iż orzeczenie o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] września 1961 r. dotyczyło wyłącznie W. S., a na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej w księdze Sygn. akt I SA/Wa 2311/10 wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jako właściciel ujawniony był wyłączenie W. S. Ponadto, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie uczestniczenie strony w postępowaniu bez własnej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Oznacza to, zdaniem Ministra Infrastruktury, brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy U. z dnia [...] marca 1977 r. w zakresie dotyczącym wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Minister Infrastruktury, odnosząc się do twierdzeń organu wojewódzkiego, iż w niniejszej sprawie rażąco naruszono art. 22 ustawy, stwierdził, iż są one bezpodstawne. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. W niniejszej sprawie organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu [...] marca 1977 r. Skoro rozprawa odbyła się, to brak biegłych na niej stanowił wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2009 r. I OSK 195/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Ministra Infrastruktury, również odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości przyznano zgodnie z przepisami ustawy wywłaszczeniowej i przepisami wykonawczymi; kwota, na jaką wycenił przedmiotową nieruchomość biegły do spraw rolnych w opinii z dnia [...] września 1976 r. została uwzględniona w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Tak więc decyzja Naczelnika Gminy U. dnia [...] marca 1977 r. w części dotyczącej odszkodowania, również nie narusza prawa w stopniu rażącym. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z art. 23 ustawy, decyzja z dnia [...] marca 1977 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, ustala wysokość, termin oraz osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Nie można zatem, zdaniem Ministra Infrastruktury, stwierdzić naruszenia przesłanek ustawowych wymogów wywłaszczenia. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Sygn. akt I SA/Wa 2311/10 Administracyjnego w Warszawie złożył I. S. i domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. jako naruszającej prawo. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz przepisów kpa obowiązujących w brzmieniu od 1 stycznia 1960 r. do 27 marca 1980 r. - w chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej w dniu [...] marca 1977 r. oraz naruszenie przepisów obowiązującego obecnie kpa w zakresie rozstrzygania sprawy przez organy o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej (uznanie, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa). Minister Infrastruktury rozstrzygnął sprawę odmiennie od Wojewody [,...], i zdaniem strony skarżącej, nietrafnie zastosował przepisy oraz nietrafnie ocenił dowody zgromadzone w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Naczelnik Gminy U. wydając decyzję wywłaszczeniową naruszył szereg przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a w szczególności: 1) naruszenie celu wywłaszczenia, jego niezbędności i konieczności, tj. art. 3 ust. 1, art. 21 ust. 2 oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, bowiem wnioskodawca – S. w S. - nie udowodnił faktu niezbędności celu wywłaszczenia, ani nie zrobił tego organ wywłaszczający w decyzji, gdzie nie ma uzasadnienia dla konieczności wywłaszczenia; niezbędność nie została wykazana, co powoduje już samo w sobie rażące naruszenie prawa (nieważność postępowania). Fakt ten został przeoczony przez Ministra Infrastruktury rozpatrującego niniejszą sprawę. Zdaniem skarżącego, drugim naruszeniem było uznanie wywłaszczenia jako cel publiczny "z przeznaczeniem na pola campingowe dla turystów głównie z R.F.N. i N.R.D.", w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 1998 r. IV SA 1026/97, w którym NSA stwierdził, że pojecie "celu użyteczności publicznej" musi łączyć się powszechnością i ogólnodostępnością dla całego społeczeństwa. W świetle tego stanowiska, zdaniem skarżącego, nie sposób przyjąć, aby pole campingowe dla turystów z RFN i NRD było dostępne dla każdego obywatela jak uzasadnia Minister Infrastruktury, nie odnosząc się do ówczesnych realiów życia obywateli w roku 1977; 2) naruszenie w postaci braku rokowań, tj. art. 6 i art. 16 ust. 2 pkt 7 ustawy, bowiem Sygn. akt I SAMa 2311/10 wnioskodawca nie przeprowadził negocjacji z wywłaszczonym przed wszczęciem postępowania, nie ma bowiem żadnego wniosku do właściciela z propozycją dobrowolnego oddania gruntu, czego potwierdzeniem jest dodatkowo fakt, że do wniosku nie załączono zgodnie z wymogiem ustawowym załącznika w postaci wyników rokowań z podaniem proponowanej ceny właścicielowi. Ponadto, zeznanie W. S. na rozprawie w dniu [...] marca 1977 r, który, zdaniem skarżącego, rzekomo potwierdził fakt negocjacji jest błędne w ocenie i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. W ocenie skarżącego nie wynika też z zeznań Naczelnika Gminy U. złożonych w dniu 23 stycznia 2007 r. - 30 lat po wywłaszczeniu. Minister Infrastruktury odmiennie ocenił materiał dowodowy, gdy ten sam Wójt zeznając nie pamiętał czy kiedykolwiek była wydana decyzja lokalizacyjna, a pamiętał, że były prowadzone rokowania których sam nie mógł prowadzić i nie prowadził, bowiem nie było to jego zadaniem i obowiązkiem jako organu wywłaszczającego. Zdaniem skarżącego, konkluzja Ministra Infrastruktury, że brak pisemnych rokowań nie stanowi naruszenia jest nieuprawniona prawnie, co potwierdza domniemanie faktyczne, że takie rokowania nie były prowadzone, skoro elaborat odszkodowawczy został sporządzony w dniu 6 września 1976 r. czyli 4,5 miesiąca przed wystąpieniem w wnioskiem wywłaszczeniowym z dnia 15 stycznia 1977 r., a na 7 miesięcy przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej w dniu [...] marca 1977 r, pomijając na jakiej podstawie został sporządzony, skoro nie było wszczęte postępowanie administracyjne; 3) naruszenie w postaci braku decyzji lokalizacyjnej, tj. art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy, ponieważ decyzji tzw. lokalizacyjnej nigdy nie było, nie została ona wydana, co stanowi oczywiście rażące naruszenie prawa. "Informacja o terenie" z dnia 4 sierpnia 1976 r. Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, która wskazuje że miejsce realizacji wynikało z planu zagospodarowania przestrzennego, co zaopiniował właściwy organ, jest tylko powielaniem przepisów które nie miały zastosowania do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Powoływanie się na plany przestrzenne, które nie były wykonywane, nawet po 1990 r., które w większości wygasły wraz z centralnym planowaniem i gospodarką jest nieuprawnione. Art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy konkretnie wskazał konieczność wydania decyzji lokalizacyjnej, a taka nie została wydana. Minister Infrastruktury nie powinien w uzasadnieniu pisać, że nie udało się jej odnaleźć, jakby sugerując, że wcześniej była, skoro z zeznań T. W. wynika, że nie jest w stanie stwierdzić czy była, a ponadto z domniemania faktycznego wynika, że nie mogło jej być, skoro w analogicznej sprawie sąsiada wywłaszczonego p. J. S., a dotyczącej także działki położonej w R. - sąsiadującej nr [...] z działką wywłaszczoną [...] ustalono, że decyzji lokalizacyjnej nie było (w tamtej sprawie organy 2 instancji orzekły o niezgodnym z prawem wywłaszczeniu J. S., który w konsekwencji po wielu próbach wstrzymania wykonania decyzji odszkodowawczej pomimo prawomocnej decyzji uzyskał przy pomocy sądu powszechnego i komornika stosowne odszkodowanie po prawie 3 latach od prawomocnej decyzji uznającej jego wywłaszczenie za niezgodne z prawem). O tej sprawie Minister Infrastruktury wiedział, bowiem była przywoływana zarówno przez organ I instancji Wojewodę [...], jak i skarżącego z powołaniem Sygn. akt. Decyzji lokalizacyjnej nie potwierdziły żadne inne dokumenty pomocnicze, łącznie ze złożeniem w sprawie S. 16 tomów dokumentów dotyczących inwestycji, bowiem zarówno w tym postępowaniu dowodowym nie ma żadnego dokumentu, który odwoływałby się do takiej decyzji lokalizacyjnej, zatem należy jednoznacznie przyjąć, że takiej decyzji lokalizacyjnej po prostu nigdy nie było, gdyż nikt jej nie wydał. Zdaniem skarżącego, mając na względzie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2001 r. I SA 109/00 LEX nr 55753, że "zgodnie z przepisem art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy (...), do wniosku należało dołączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wywłaszczenie nieruchomości bez tego dowodu stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 1 pkt 2 kpa"; 4) naruszenie w postaci braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania, i naruszenie w postaci braku zawiadomienia małżonki właściciela J. S. jako posiadaczki nieruchomości, a także jako zainteresowanej, tj. art. 17 ust. 1 ustawy; W. S. nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, nie została o nim powiadomiona również jego żona J. S., która miała przymiot zainteresowanej w rozumieniu art. 17 ust.2, 18 119 ustawy. Akty nadania własności w praktyce w Polsce wydawane były tylko na jedno z Sygn. akt I SA/Wa 2311/10 małżonków, dopiero później małżonkowie przy regulowaniu spraw majątkowych obejmujących wspólność majątkową dokonywali właściwych wpisów w sądach wieczystoksięgowych. Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 1998 r. sygn. akt.[...] ustalił treść księgi wieczystej w ten sposób, że "w dziale II obok wpisanego tam właściciela W. S. wpisać J. S. na prawach wspólności ustawowej"; 5) naruszenie w zakresie procedury ustalenia odszkodowania i jego wartości, tj. art. 8 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 22 i 23 ustawy, przez wadliwe przyjęcie elaboratu sporządzonego przez biegłego z listy Wojewody, w dniu [...] września 1976 r., bowiem nie było wówczas prowadzone żadne postępowanie wywłaszczeniowe względem nieruchomośąci - działki [...] w stosunku do W. S.; wniosek o wywłaszczenie S. w S. złożyło dopiero w dniu 15 stycznia 1977 r. Skarżący podkreślił, że w oparciu o przepisy ustawy trudno przyjąć, aby zgodnie z przepisami - wyceny działki dokonywano nim w ogóle został złożony wniosek o wywłaszczenie, a fakt ten umknął w rozstrzygnięciu obu organom w sprawie. Odszkodowanie nie było przyznane w trybie ustawy bez wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, nie było ustalone według stawek i ceny zbliżonej przynajmniej do daty wydawania decyzji wywłaszczeniowej w dniu [...] marca 1977 r. Dlatego wycena jest zaniżona, niesprawiedliwa stosunku do wytycznych zawartych w art. 8 ustawy, a także jednoznacznie z tego wynika, że odszkodowanie nie zostało ustalone jak nakazuje art. 22 ustawy na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika wydziału; opinii nie wydano na rozprawie, i nie było jej szczegółowego uzasadnienia. Opinii takiej oraz jej uzasadnienia nie mogło być na rozprawie wywłaszczeniowej, ponieważ jak wynika z materiału dowodowego - po prostu nie było biegłego. Ponadto, wycena, na której oparła się decyzja była prawie 8 miesięcy wcześniejsza, co w sposób oczywisty mogło wypaczyć samą wycenę; naruszenie w zakresie błędów w decyzji stanowiących naruszenie prawa, tj. art. 97 obowiązującego wówczas kpa oraz art. 23 ustawy; naruszenie w postaci braku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj. art. 34 ustaw. 1 ustawy, bowiem nieruchomość nie została zwrócona wywłaszczonej stronie. Jak wynika z materiału dowodowego (str. 5-6 decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2009 r.), Sygn. akt I SA/Wa 2311/10 nieruchomość w R. nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, została uwłaszczona na rzecz Gminy, następnie Gmina oddała grunt (już scalony) P. w roku 1994 r. (na zasadach komercyjnej sprzedaży), ten nabywca podzielił nieruchomość na działki i dokonał dalszej komercyjnej sprzedaży osobom fizycznym. Zdaniem skarżącego, wskazuje to prawdziwy cel wywłaszczenia, odebranie jednego z piękniejszych gruntów nad morzem rolnikowi, którego rodzina dziś mogłaby czerpać korzyści z tego gruntu, osiągnąć wysoką stopę życiową, zapewnić materialny byt całej rodzinie. Cel wywłaszczenia był zdaniem skarżącego fikcyjny, co potwierdza, że nie oddano gruntu z powrotem po ustaniu rzekomego celu publicznego a komercyjnie osiągnięto korzyści i to nie dla celów publicznych. Podsumowując, skarżący przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego 175/10/A/2008 z dnia 9 grudnia 2008 r. SK 43/07, w którym wyrażono pogląd: "Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma treść i charakter prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny rozważał te zagadnienia w cytowanym wyroku SK 22/01 z 24 października 2001 r, stwierdzając, że "po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie 'jedynie na 7 cele publiczne' - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. (...) Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia". 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzl 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sygn. akt I SA/Wa 2311/10 Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach) danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdzającą, iż decyzja Naczelnika Gminy U. z dnia [...] marca 1977 r. o wywłaszczeniu nieruchomości rolnej położożonej w R., stanowiącej własność W. S., została wydana z naruszeniem prawa - i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Sąd podziela zarzuty skargi. 3. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 22 sierpnia 2006 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy U. z dnia [...] marca 1977 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości rolnej położonej w R. stanowiącej własność W. S. – wystąpił I. Ś., spadkobierca właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdzającej, iż decyzja Naczelnika Gminy U. z dnia [...] marca 1977 r. o wywłaszczeniu nieruchomości rolnej została wydana z naruszeniem prawa, stwierdził, że decyzją Naczelnika Gminy U. z dnia [...] marca 1977 r. naruszono obowiązujące wówczas prawo i naruszenie to miało charakter rażący, jednakże organ nie stwierdził nieważności tej decyzji ze względu na okoliczność, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, bowiem Gmina U. oddała przedmiotową nieruchomość S. sp. z o.o. w użytkowanie wieczyste. 4. Podstawą materialnoprawną decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący I. S. były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z póżn. zm.), a zatem, jak słusznie zauważył Minister Infrastruktury, zaskarżoną decyzję należało oceniać w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Sygn. akt I SAA/Va 2311/10 5. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzające. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego - nie ma rażącego naruszenia prawa. Należy dodać, że w postępowaniu nieważnościowym, organ nie może wyprowadzać własnych wniosków ocennych na podstawie domniemania, jeśli nie wynika to z faktów, taka bowiem ocena nosi cechy dowolności. 6. Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona Sygn. akt I SAMa 2311/10 nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędnie potrzebna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 1998 r. IV SA 1026/97 (LEX nr 45914) stwierdził, a niniejszy skład orzekający podziela ten pogląd w zupełności, iż pojęcie "celu użyteczności publicznej" zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, a wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celami użyteczności publicznej. Ponieważ wywłaszczenie zawsze narusza cudze prawa podmiotowe, nie można w tychi sprawach stosować wykładni rozszerzającej. Podzielając ten pogląd, nie można, zdaniem Sądu, zaakceptować stanowiska Ministra Infrastruktury przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na pole campingowe dla turystów zagranicznych, mieści się w pojęciu użyteczności publicznej, ponieważ tak określony cel wywłaszczenia nie wykluczał możliwości korzystania z campingu przez turystów krajowych i mieścił się w katalogu przesłanek wymienionych w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Jeśli bowiem wywłaszczono nieruchomość z przeznaczeniem "na pole campingowe dla turystów zagranicznych głównie z RFN i NRD" - to tym samym nie dla turystów polskich, co oznacza, że nie została spełniona zasadnicza przesłanka wywłaszczenia - cel użyteczności publicznej. Zdaniem Sądu, cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej był oczywiście sprzeczny z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ponieważ turyści zagraniczni nie byli turystami krajowymi, lecz obywatelami innych państw. A zatem to nie było pole campingowe dla turystów polskich, lecz dla turystów pochodzących z innych państw, co w sposób oczywisty wykluczało możliwość korzystania z tego pola campingowego przez turystów polskich, ponieważ było to pole campingowe jedynie dla turystów zagranicznych. Oznacza to, że przesłanka użyteczności publicznej nie została spełniona. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, bowiem wywłaszczenia nieruchomości dla urządzenia pola campingowego dla turystów zagranicznych, w żaden sposób nie można uznać, za cel użyteczności publicznej. 12 Sygn. akt I SA/Wa 2311/10 Cel użyteczności publicznej - zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, a wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celami użyteczności publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. 7. Przez niezbędność wywłaszczenia w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości należy rozumieć sytuację, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu - dopuszczającego wywłaszczenie, a bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2003 r. I SA 1505/03, LEX nr 156820). Zdaniem Sądu, "pole campingowe dla turystów zagranicznych", nawet gdyby decyzja lokalizacyjna została wydana, nie mogło stanowić niezbędnej przesłanki wywłaszczenia nieruchomości w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Rację ma skarżący twierdząc, że również przesłanka "niezbędności" wywłaszczenia nie została wykazana ani przez wnioskodawcę – S. w S., ani przez organ wywłaszczający w decyzji, bowiem uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej niezbędności nie tylko nie wykazuje, ale nawet nie odnosi się. 8. Reasumując należy jeszcze wskazać na przywołany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 1998 r. IV SA 1026/97 (LEX nr 45914), w którym Sąd ten stwierdził również, że wywłaszczenie nieruchomości dokonane niezgodnie z celami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, określonymi w art. 3, podobnie jak i wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o wniosek, który nie spełniał wymogów określonych w art. 16, stanowi rażące naruszenie prawa. Pogląd ten niniejszy skład orzekający podziela w zupełności. 9. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej, w kontekście przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 156 kpa, weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu, a następnie odniesie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, zbada wszelkie Sygn. akt I SA/Wa 2311/10 dowody zgromadzone w sprawie oceniając ich wartość i moc dowodową, w szczególności zgromadzonych dokumentów urzędowych oraz dokumentów z zeznań świadków, zważywszy, że uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, nie daje pewności lecz tylko prawdopodobieństwo twierdzenia o jakimś fakcie, a ponadto jest dopuszczalne, gdy przepisy szczegółowe taką możliwość przewidują. 10. Mając powyższe na uwadze. Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.