I SA/Wa 2311/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej L. Sp. z o. o. z siedzibą w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku L. sp. z o.o. z siedzibą w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1978 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. w [...]. gm. kat. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 - z działki nr [...] o pow. [...] m2, objętej lwh [...], stanowiącej własność Związku [...] w K. oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...] uchylającej decyzję z dnia [...] marca 1978 r., w części dotyczącej wysokości potrącenia na rzecz Skarbu Państwa z tytułu zaległości podatkowych i orzekającej o potrąceniu na rzecz Skarbu Państwa z tytułu zaległości podatkowych kwoty [...] zł, zaś pozostałą część odszkodowania w kwocie [...] zł przyznającą Związkowi [...] w K., a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] marca 1978 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 1978 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. w [...]. gm. kat. [...], oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] m2 - z działki nr [...] o pow. [...] m2, objętej lwh [...], stanowiącej własność Związku [...] w K. Jednocześnie sumę odszkodowania potrącono w całości na rzecz Skarbu Państwa z tytułu zaległości podatkowych. Decyzją z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...] Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu odwołania Kongregacji [...] w K., uchylił decyzję z dnia [...] marca 1978 r., w części dotyczącej wysokości potrącenia na rzecz Skarbu Państwa z tytułu zaległości podatkowych i orzekł o potrąceniu na rzecz Skarbu Państwa z tytułu zaległości podatkowych kwotę [...] zł, zaś pozostałą część odszkodowania w kwocie [...] zł przyznał Związkowi [...] w K., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. L. Sp. z o. o. z siedzibą w K. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1978 r. wskazując, że jako obecny właściciel nieruchomości, której część została objęta zaskarżoną decyzją, posiada status strony w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] przekazał Ministrowi Infrastruktury do rozpatrzenia według właściwości wniosek L. Sp. z o. o. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1978 r. utrzymanej w mocy decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 1978 r. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury zawiadomił wskazane w piśmie podmioty o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie z wniosku L. Sp. z o. o. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury umorzył postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1978 r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...] bowiem postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła L. Sp. z o. o. z siedzibą w K. utrzymując, iż posiada interes prawny w domaganiu się wszczęcia postępowania w sprawie oceny legalności zaskarżonych decyzji wywłaszczeniowych. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie L. Sp. z o. o. podnosi, iż jej interes prawny wynika z tego, że to Spółka była wpisana w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości, w skład której weszła nieruchomość wywłaszczona. Tymczasem Minister ustalił, że wywłaszczona pod budowę stacji transformatorowej nieruchomość oznaczona jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 powstała w wyniku podziału parceli nr [...], objętej Lwh [...], co potwierdza znajdujący się w aktach archiwalnych plan sytuacyjny podziału parceli l.kat. [...] z dnia [...] grudnia 1969 r., nr [...] wykonany przez Dzielnicową Pracownię Geodezyjną Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w K. opatrzony wszystkimi stosownymi pieczątkami (karta archiwalna nr [...]). Organ odwoławczy wskazał, że z nadesłanych przy piśmie z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta K. dokumentów, w szczególności z opisu zmian z dnia 29 grudnia 2008 r. wpisanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lutego 2009 r., nr [...] wynika, że na działce nr [...] o pow. [...]m2, obejmującej nieruchomość wywłaszczoną, zostały zatwierdzone zmiany, przy uwzględnieniu powyższego planu sytuacyjnego z dnia [...] grudnia 1969 r., polegające na wydzieleniu działki nr [...] o pow. [...]m2, stanowiącej własność L. Sp. z o. o. i działki nr [...] o pow. [...] m2, będącej własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1978 r., nr [...] utrzymanej w części wywłaszczenia decyzją z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...]. Minister zaznaczył, że L. Sp. z o. o. w związku z zawartą umową sprzedaży z dnia [...] stycznia 2008 r. została wpisana do księgi wieczystej nr [...] jako właściciel działki nr [...]. Jednocześnie organ wskazał, że w przedmiotowej księdze wieczystej widniały ostrzeżenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem Ministra, fakt nieistniejącej już niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie uzasadnia interesu prawnego i nie wynika z przepisów prawa materialnego. Minister zauważył, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł z urzędu o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu [...] j. ewid. K. – [...] polegającej na wyodrębnieniu dwóch różnych nieruchomości połączonych w działce ewidencyjnej nr [...], w związku z uwzględnieniem planu sytuacyjnego z dnia [...] grudnia 1969 r. oraz decyzji wywłaszczeniowej, w wyniku którego powstały działka nr [...] oraz działka nr [...] odpowiadająca wywłaszczonej parceli nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż L. Sp. z o. o. nie była właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, jak również nie przysługuje jej żaden tytuł prawno - rzeczowy do wywłaszczonej nieruchomości, gdyż obecnym właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa. Minister zaznaczył, że L. Sp. z o. o. jest natomiast ujawniona jako właściciel działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...]. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., nr [...] L. Sp. z o. o. z siedzibą w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła: 1) naruszenie art. 28 Kpa poprzez bezzasadne uznanie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w występowaniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych podczas, gdy skarżący jest następcą prawnym wywłaszczonego właściciela tej nieruchomości, a decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych oddziaływać będzie w sposób bezpośredni na prawo własności skarżącego, co odpowiada zastosowaniu niedopuszczalnej, zawężającej wykładni pojęcia interesu prawnego; 2) naruszenie art. 105 Kpa poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z przyczyn podmiotowych w sytuacji, gdy brak było ku temu jakichkolwiek podstaw albowiem wniosek o stwierdzenie nieważności pochodził od podmiotu legitymującego się interesem prawnym i przymiotem strony w postępowaniu nieważnościowym, w rozumieniu art. 28 Kpa, a tym samym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych nie sposób uznać za bezprzedmiotowe, a organ miał obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej; 3) naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa poprzez zaniechanie obowiązku należytego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że wbrew stanowisku organu, skarżąca jako następca prawny wywłaszczonego podmiotu posiada interes prawny uprawniający ją do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności obu wymienionych wyżej decyzji. Zdaniem Spółki, Minister pominął całkowicie fakt, że skarżąca nabyła nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] (podzieloną następnie na działki o numerach [...] i [...]). Jest zatem następcą prawnym poprzedniego właściciela nieruchomości, w stosunku do którego - jak okazało się dopiero po ponad 20 latach od wywłaszczenia - wydana została decyzja wywłaszczeniowa. Spółka wskazała, że w orzecznictwie i literaturze do ustawy o gospodarce nieruchomościami nie budzi wątpliwości, jaka jest funkcja zamieszczania w księdze wieczystej wzmianki o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym oraz że bynajmniej nie wyłącza ona możliwości dokonywania czynności prawnych, których przedmiotem jest zbycie prawa własności nieruchomości. Samo zaś wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie stoi na przeszkodzie zbywaniu praw rzeczowych do nieruchomości, która ma zostać wywłaszczona, ani ustanawianiu nowych praw rzeczowych do takiej nieruchomości. Dokonanie czynności wymienionych w art. 117 ust. 1 ugn ma jednak na celu zabezpieczenie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego przed koniecznością powtarzania go lub powtarzania poszczególnych czynności, z powodu zmiany po wszczęciu tego postępowania podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Wszystkie zmiany stanu prawnego nieruchomości muszą być natomiast uwzględniane w kolejnych czynnościach podejmowanych przez organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe (por. E. Bończak – Kucharczyk. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami). Za nadużycie Spółka uważa twierdzenie Ministra, jakoby interes prawny wnioskodawcy wyłączały "nieistniejąca już niezgodność treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym" i wzmianka o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym w sytuacji, gdy wzmianka o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wpisana została do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości w 1976 r. - prawie 35 lat temu. Nie sposób zatem zarzucić skarżącej, że nie dochowała należytej staranności, badając księgę wieczystą prowadzoną dla nieruchomości, skoro (abstrahując nawet, że Minister Infrastruktury nie jest właściwy do dokonywania oceny dobrej, czy złej wiary nabywcy nieruchomości, która to ocena mogłaby zostać ewentualnie dokonana przez sąd cywilny) nawet sam Prezydent Miasta K. aż do 2010 r. nie wiedział, że przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle zostało zakończone. Skarżąca uważa, że jako następca prawny poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości ma interes prawny w występowaniu i popieraniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Spółka wskazała, że to właśnie na podstawie orzeczeń wywłaszczeniowych Prezydent Miasta K. wydał decyzję o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu [...] j. ewid. K. – [...], polegającej na wyodrębnieniu różnych nieruchomości połączonych w działce ewidencyjnej m [...] (decyzja znak: [...]), w wyniku czego powstały dwie odrębne działki ([...] i [...]), wskutek czego doszło do pozbawienia skarżącej części działki, odpowiadającej parceli gruntowej wywłaszczonej na podstawie ww. orzeczeń. Stwierdzenie nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych spowoduje zatem wyeliminowanie ich z obrotu prawnego, a tym samym bezprzedmiotowa i bezpodstawna będzie również decyzja Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów, mająca przecież charakter całkowicie wtórny względem orzeczeń wywłaszczeniowych. W ocenie Spółki, całość przedstawionej przez organ, niepełnej zresztą i wielu miejscach niekompletnej argumentacji pozwala postawić organowi zarzut rażącego naruszenia art. 28 Kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że: 1) art. 28 Kpa znajduje pełne zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, a w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. Akt I OSK 373/07); 2) stroną postępowania nieważnościowego będzie każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia; 3) każdy kolejny właściciel rzeczy (w tym nieruchomości) jest uprawniony do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia go dotyczącego; 4) źródłem interesu prawnego mogą być przepisy prawa cywilnego, a w szczególności prawo rzeczowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAlPo 822/09). Przede wszystkim jednak Minister Infrastruktury całkowicie pominął to, że w niniejszej sprawie art. 28 Kpa powinien być interpretowany w taki sposób, aby zabezpieczyć interesy stron postępowania administracyjnego, a w związku z tym niedopuszczalna jest jego interpretacja zawężająca. W ten sposób Minister dopuścił się naruszenia powyższego przepisu, a w konsekwencji również naruszenia dalszych przepisów prawa (art. 105, art. 7 i art. 77 Kpa) poprzez zaniechanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, tj. decyzji o charakterze formalnym, która powinna być wydawana w przypadkach wyjątkowych. Zasadą jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury przedwcześnie uznał, że L. Sp. z o. o. nie przysługuje przymiot strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. –[...] z dnia [...] marca 1978 r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...]. Jak wynika z "Wykazu synchronizacyjnego (Równoważnika)" działka nr [...] wywłaszczona kwestionowaną przez Spółkę decyzją Naczelnika Dzielnicy K.-[...] z dnia [...] marca 1978 r., nr [...], to nieruchomość odpowiadająca później wyodrębnionej działce nr [...]. Z "Mapy uzupełniającej rozdzielenia ciał hipotecznych w działce [...]", wykazu zmian działek oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2009 r. o wprowadzeniu z urzędu zmiany w operacie ewidencji gruntów, polegającej na wyodrębnieniu różnych nieruchomości połączonych w działce nr [...] wynika, że działka nr [...] była częścią działki nr [...], do której prawo własności (jako całości) – jak wynika z odpisu z księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. – nabyła skarżąca od Gminy [...] w K., a podstawą tego nabycia była umowa sprzedaży z dnia [...] stycznia 2008 r., Rep. A Nr [...]. Z drugiej jednak strony w dacie orzekania przez Ministra Infrastruktury o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności opisanych wyżej decyzji z 1978 r., z powodu braku po stronie skarżącej legitymacji do bycia stroną postępowania nieważnościowego istniał taki stan wieczystoksięgowy, z którego wynika, że na mocy decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1978 r. własność działki nr [...] nabył Skarb Państwa, a nie Spółka L. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji posiadanie przez skarżącą statusu strony (art. 28 Kpa) w postępowaniu nadzorczym jest kwestią otwartą. Skład orzekający w niniejszej sprawie uważa, że w takim stanie prawnym jaki wynika z akt sprawy Minister Infrastruktury, skoro już wszczął postępowanie nadzorcze (zawiadomienie z dnia 1 lutego 2010 r.), to winien zawiesić z urzędu postępowanie na podstawie 97 § 1 pkt 4 Kpa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie o istnieniu po stronie skarżącej Spółki interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym uzależnione jest od wyników spraw o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych nr [...] (gdzie figurowała działka nr [...]) i nr [...] (założonej dla odłączonej od tej pierwszej księgi działki nr [...]) z rzeczywistym stanem prawnym, dla których właściwy jest sąd powszechny (art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury naruszył przepis art. 105 § 1 Kpa oraz jako organ odwoławczy przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesi postępowanie nadzorcze, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia powództw o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 z dnia 13 marca 2012 r.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie należnych pełnomocnikowi skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).