I SA/Wa 2311/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...] - po rozpoznaniu wniosku R i J. małżonków J. o ponowne rozpoznanie sprawy - utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzeczeniem z dnia [...]czerwca 2010 r., nr [...]– po rozpatrzeniu wniosku R. i J. małżonków J. przeciwko Prezydentowi W. o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] jest nieuzasadnione – ustaliło od dnia 1 stycznia 2010 r. opłatę roczną za użytkowanie wieczyste udziału w przedmiotowej nieruchomości. Orzeczenie to stało się prawomocne. Następnie w dniu 26 czerwca 2012 r. roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek R. i J. małżonków J. o wznowienie postępowania zakończonego ww. orzeczeniem. Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...]lipca 2012 r. nr [...] - na podstawie art. 61a § 1 kpa - odmówiło wznowienia postępowania zakończonego własnym orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2010 roku, nr [...]. Kolegium podniosło, że w pierwszej kolejności należało dokonać analizy dopuszczalności podjęcia tego postępowania (art. 61a § 1 kpa). Bowiem jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (brak podmiotowy) lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte (brak przedmiotowy), to organ ma obligatoryjny obowiązek proceduralnego zakończenia sprawy poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Dodało, iż w niniejszej sprawie postępowanie dotyczące sporu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, do której mają zastosowanie tryby nadzwyczajne umożliwiające wzruszenie decyzji administracyjnej. Wykładnia przepisów art. 78 - 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) mających zasadnicze znaczenie dla oceny charakteru prawnego sprawy wskazuje, że w istocie sprawa związana z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, czy zmianą stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, ma charakter sprawy cywilnej. Na gruncie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w drodze wypowiedzenia, na które zgodnie z wyżej wskazaną ustawą przysługuje odrębny tryb zaskarżenia tj. złożenie wniosku do kolegium a następnie ewentualnie sprzeciwu do sądu powszechnego, co kasuje orzeczenie kolegium powodując stan taki, jak gdyby orzeczenia takiego nigdy nie było. Wobec powyższego Kolegium uznało, że w sytuacji, gdy wykluczone jest w takim postępowaniu wnoszenie odwołań i zażaleń, to tym bardziej niedopuszczalne jest - po upływie terminu do wniesienia odwołania - prowadzenie postępowania w trybie nadzoru pozainstancyjnego tj. wznowienie postępowania. Wyłączenie powyższych uregulowań prawnych jest konsekwencją braku administracyjnoprawnej formy działania organu, tj. decyzji administracyjnej. Natomiast odpowiednie stosowanie niektórych przepisów kpa nie nadaje sprawie charakteru sprawy administracyjnej. Spór wywołany ustaleniem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (podobny pogląd został zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2006 roku, w sprawie I SA/Wa 847/05, LEX 203711). Z powyższego wynika zatem, że możliwe jest wznowienie postępowań zakończonych tylko decyzją administracyjną i postanowieniem administracyjnym. Nie jest natomiast możliwe wznowienie postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - gdyż nie jest ono ani decyzją, ani postanowieniem administracyjnym. Po rozpoznaniu wniosku R. i J. małżonków J. o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]. Kolegium ponownie stwierdziło, iż wypowiedzenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz orzeczenie po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona – nie jest decyzją administracyjną. Podniosło, że wprawdzie w sprawach tych mogą być stosowane w ograniczonym zakresie przepisy kpa, jednakże nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W myśl art. 79 ust. 3 powołanej ustawy - kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. Z powyższego wynika zatem, iż możliwe jest stwierdzenie nieważności jedynie decyzji administracyjnych albo - w wąskim zakresie - postanowień. Nie jest natomiast możliwe wznowienie postępowania w sprawie co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego - gdyż nie jest ono ani decyzją, ani postanowieniem administracyjnym. Ponadto, od orzeczeń Kolegium odnośnie opłat z tytułu użytkowania wieczystego przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego - o czym strony są informowane w pouczeniach zawartych w tychże orzeczeniach. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. J. wnosząc o wznowienie postępowania w zakresie ustalenia rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości, gdyż wycena rzeczoznawcy majątkowego była tendencyjna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania postanowienia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie wznowienia postępowania. Przede wszystkim należy podnieść, że procedura rozstrzygania sporów o ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter dwustopniowy. W pierwszej kolejności sprawy te zostały przez ustawodawcę przekazane do rozstrzygania przez samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swoje prawo realizuje przez zgłoszenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Istota sprawy uregulowanej w art. 78 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), sprowadza się do usunięcia sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że spór o aktualizację opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny (uchwała SN z dnia 21 kwietnia 1994 r. sygn. akt III CZP 36/94, OSNIC 1994, nr 11, poz. 209, uchwała SN z dnia 15 czerwca 1993 r. sygn. akt III CZP 51/93, OSNIC 1993, nr 11, poz. 190 oraz uchwała NSA z dnia 20 maja 1996 r. sygn. akt OPK 10/96; ONSA 1997, nr 1, poz. 8). Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc nawet wtedy, gdy sprzeciw był złożony tylko co do części orzeczenia (art. 80 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). W takim wypadku sąd powszechny nie kontroluje orzeczenia kolegium, lecz rozpoznaje sprawę od początku, tak jakby nie było wcześniejszego rozstrzygnięcia. Prawomocne orzeczenie kolegium albo ugoda zawarta przed nim mają moc prawną na równi z wyrokiem sądu powszechnego lub ugodą zawartą przed takim sądem i podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej (art. 79 ust. 9 powołanej ustawy). W świetle przedstawionych wyżej przepisów dotyczących rozstrzygania przez kolegia sporów o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, a więc w istocie sporów majątkowych o charakterze cywilnym, organ orzekający w sprawie zasadnie przyjął, że postępowanie dotyczące sporu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, do której mają zastosowania tryby nadzwyczajne umożliwiające wzruszenie decyzji administracyjnej. Skoro samorządowe kolegium odwoławcze rozstrzyga sprawę cywilną, to akt kończący takie postępowanie nie może być decyzją administracyjną (J. P. Tamo i A. Wrzesińska-Nowacka: Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste "Samorząd Terytorialny" 1995, nr 7-8). Wprawdzie w sprawach w tych mogą być w ograniczonym zakresie stosowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 kpa (por. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1712/97; LEX nr 44538 i uchwałę NSA z dnia 20 maja 1996 r., OPK 10/96; ONSA 1997/1/8). Reasumując Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniło przekonująco swoje postanowienia - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.