I SA/Wa 2312/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi B. M. i W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości KW Nr [...], położonej w W., [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...] na następujące działki: - dz. nr [...] o pow. [...] m, wydzielona jako działka w celu realizacji roszczeń wynikających z art. 151 ustawy z dnia 17 listopada 1064 r. Kodeks cywilny, przeznaczona do scalenia z nieruchomością sąsiednią, stanowiącą działkę ew. nr [...] z obrębu [..], - dz. nr [...] o pow. [...] nr. jako działka wynikowa pozostająca po wydzieleniu działki w celu realizacji roszczeń wynikających z art. 151 k.c., wykazane na mapie sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wpisane do ewidencji zasobu powiatowego w dniu [...] czerwca 2007 r. pod nr ewidencyjnym [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2011 r. B. i W. M. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [..] lutego 2008 r., podnosząc, że postępowanie podziałowe przeprowadzone zostało bez ich udziału. Wnioskodawcy wskazali, że w dniu wydawania decyzji byli właścicielami działki nr [..], którą nabyli na podstawie umowy przedwstepnej darowizny zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [..] czerwca 2007 r. Rep. A [...]. Podnieśli, że w sprawie wyszły na jaw nowe dokumenty i nowe dowody, a nadto dowody, na podstawie których ustalono istotne w sprawie okoliczności faktyczne okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 1 k.p.a.). Wnioskodawcy zarzucili, że sfałszowane zostały dane geodezyjne i kartograficzne, tj. mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] czerwca 2007 r. Odnosząc się do działalności Prezydenta W. wnioskodawcy powołali się na art. 150 § 2 k.p.a. i zażądali rozpoznania sprawy przez inny organ. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydent W. wskazując, że podstawą wniosku o wznowienie postępowania jest m.in. działalność tego organu, przekazał wniosek B. i W. M. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 150 § 2 k.p.a. odmówiło wznowienia postępowania z wniosku B. i W. M. W uzasadnieniu organ wskazał, że B. i W. M. nie mają legitymacji do żądania wznowienia w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami stronami postępowania podziałowego są jedynie właściciele dzielonej nieruchomości. Postępowanie podziałowe toczyło się zaś na wniosek K. i G. I. – właścicieli działki ew. nr [...]. B. i W. M. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazali, że naruszono ich prawa materialne jako współwłaścicieli działki nr [...]. Podali, że aktem notarialnym z dnia [...] marca 2008 r. zawarta została umowa darownizny na ich rzecz działki nr [...], która powstała w wyniku podziału działki [...], na mocy decyzji podziałowej Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. Wnioskodawcy podnieśli, że do ich działki nr [...] przylega działka nr [...], a nie działka nr [...]. Zarzucili sfałszowanie danych geodezyjno-kartograficznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jednakże w przypadku, gdy jako przyczyna wznowienia wskazana została działalność organu, który wydał decyzję ostateczną, o tym który organ właściwy jest do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania, rozstrzyga organ wyższego stopnia, po uprzednim rozstrzygnięciu o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Kolegium wskazało, że skoro w niniejszej sprawie skarżący zarzucili, że przyczyna wznowienia związana jest z działaniem Prezydenta W. w związku m.in. z pominięciem skarżących jako strony postępowania podziałowego, a więc działaniem organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, to SKO w W. właściwe jest do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że postępowanie zakończone decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. dotyczącą zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości KW Nr [...], położonej w W., [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...], toczyło się z wniosku K. i G. I. Organ wskazał, że nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nic mają do niej żadnego tytułu prawnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy wskazali, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2007 r. Rep. [...] są współwłaścicielami działki nr [...], a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania podziałowego. Organ stwierdził, że powołany przez wnioskodawców akt notarialny stanowi przedwstępną umowę darowizny na rzecz W. i B. M. działki o obszarze ok. [..] m2 powstałej z podziału działki ewidencyjnej nr [...], przylegającej bezpośrednio do działki ewidencyjnej nr [...] (stanowiącej własność B. i W. M.). Powyższa umowa zawiera zobowiązanie zawarte w § 2 ww. aktu dotyczące zawarcia umowy darowizny w terminie 14 dni od dnia, w którym stanie się ostateczna decyzja wydana przez właściwy organ, zatwierdzająca projekt podziału działki ewidencyjnej nr [...], w wyniku którego powstanie działka gruntu o obszarze ok. [...] m2, jednakże nie później niż do dnia 31 grudnia 2007 r. SKO w W. stwierdziło, że umowa taka nie została zawarta przez wnioskodawców. Umowa przedwstępna darowizny nie przenosi zaś własności nieruchomości, zatem wnioskodawcy nie nabyli własności części ww. działki nr [...]. W ocenie organu, zarówno w dniu wydawania decyzji podziałowej, tj. w dniu [...] lutego 2008 r. jak i obecnie B. i W. M. nie posiadają żadnych praw rzeczowych do działki nr [..], a w związku z tym i legitymacji prawnej do żądania wznowienia postępowania. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. stało się przedmiotem skargi B. M. i W. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia oraz wznowienie postępowania podziałowego, skarżący podnieśli, że SKO nie uwzględniło wszystkich bezspornych i niepodważalnych dowodów sfałszowania danych geodezyjnych i kartograficznych wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania. Zarzucili, że organ nie uwzględnił tego, że dzielona działka nr [...] stanowi działkę nr [...] o pow. [...] m2 podzieloną w 2002 r. na na działki [...] o pow. [...] m2 (przylegającą do działki nr [...] ) i nr [...] o pow. [...] m2 mapą prawną projektowanego podziału działki [...] z dnia [...] października 2002 r. przyjętą do państwowego zasobu geodezji i kartografii w dniu [..] listopada 2002 r. pod nr ewidencyjnym [...] księga robocza [...] wykonanej na podstawie prawomocnego postanowienia [....] z dnia [...] listopada 2001 r. nr [..], na którą to działkę [...] nałożono działkę nr [...] zmniejszając bezprawnie pow. działki nr [...] z [...] m2 do [...] m2, przykrywając działkę nr [...] o pow. [...] m2, którą to działkę [...] jak się później okazało przeniesiono na działkę [...] o pow. [...] m2 znajdującą się w sąsiadującym obrębie [...]. Dokonano zatem bezprawnego podziału działki nr [...]. Podnieśli, że SKO niezasadnie podważa ich legitymację prawną. W ocenie skarżacych w chwili podziału byli oni współwłaścicielami działki nr [...], na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2007 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja zapadła dotknięte jest kwalifikowaną wadliwością wymienioną m.in. w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania, obowiązkiem organu jest ustalenie, czy to wznowienie jest dopuszczalne. Konieczne jest zatem ustalenie, czy powołano się na jedną z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b k.p.a., ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania złożony został w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a. lub odpowiednio w art. 145a § 2 k.p.a. i art. 145b § 2 k.p.a. a także stwierdzenie, czy podmiot, który żąda wznowienia postępowania ma interes prawny w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 147 k.p.a. zdanie pierwsze, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia wymaga przy tym, że stroną postępowania nadzwyczajnego jest nie tylko podmiot, który występował jako strona w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie wznowieniowe. W niniejszej sprawie, dotyczącej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] zatwierdzającej podział działki nr [...] przy ul. [...] w W. i należącej wówczas do K. i G. I., wniosek o wznowienie postępowania złożyli B. i W. M., z których to działką nr [...] sąsiadowała według decyzji działka nr [...], i do której, po podziale, część działki (tj. dz. nr [...]) miała być przyłączona. Wnioskodawcy powołali się we wniosku o wznowienie nie tylko na okoliczność, że postępowanie podziałowe toczyło się bez ich udziału (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ale podnieśli również, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), a także, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wskazali w szczególności na sfałszowanie danych geodezyjnych i kartograficznych, tj. mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [..] czerwca 2007 r. Wobec takich zarzutów, Prezydent W. uznając, iż przyczyna wznowienia dotyczy jego działalności, przekazał sprawę organowi wyższego stopnia, tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. Powyższe powinno wprawdzie nastąpić z powołaniem się na przepis art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 150 § 2 k.p.a. i pełnym wykazaniem przez Prezydenta W. zasadności przekazania sprawy do organu wyższego stopnia, jednakże zadaniem Sądu, w sprawie tej zachodziły podstawy do przekazania sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stąd uchybienie w tym zakresie, pozostaje bez znaczenia w sprawie. Odnosząc się zaś do samego postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 150 § 2 k.p.a., jeżeli przyczyną wznowienia jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2. W doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że orzekanie w sprawie dopuszczalności wznowienia postępowania obejmuje: wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), (v. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, str. 586; tam też wyrok NSA z dnia 10 maja 1995 r. sygn. akt SA/Gd 2623/94). Organ ten nie jest natomiast właściwy do prowadzenia postępowania w zakresie wyznaczonym przepisem art. 149 § 2 k.p.a. Ma on jedynie kompetencję do wskazania – w formie postanowienia – organu właściwego do przeprowadzenia tego postępowania (150 § 2 k.p.a.). W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wznowienia postępowania powołując jako przyczynę, brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców, albowiem w dniu wydania decyzji przez Prezydenta W. nie byli oni właścicielami działki nr [...]. SKO wskazało też, że tylko właściciel dzielonej nieruchomości jest stroną postępowania podziałowego. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), z wnioskiem o podział nieruchomości może wystąpić każdy, kto ma w tym interes prawny. Stwierdzenie, że jedynym podmiotem uprawnionym do zgłoszenia wniosku o podział nieruchomości jest jej właściciel, nie jest zatem trafne. Za prawidłowe Sąd uznał natomiast ustalenie SKO W., że w dacie wydania decyzji podziałowej wnioskodawcy nie byli współwłaścicielami działki nr [...]. Umowa przedwstępna darowizny działki, która miała powstać dopiero wskutek podziału działki nr [...], nie wywołała bowiem – wbrew twierdzeniom skarżących – skutku w postaci przeniesienia na ich rzecz prawa własności nieruchomości. Za przedwczesne jednak Sąd uznał, wobec treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzenie organu, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego we wszczęciu postępowania wznowieniowego. Zdaniem Sądu, kwestia ustalenia legitymacji prawnej wnioskodawców w niniejszej sprawie wymaga dalszych rozważań. Z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2008 r., a zatem po wydaniu przez Prezydenta W. decyzji podziałowej z dnia [...] lutego 2008 r., zawarta została w formie aktu notarialnego umowa darowizny, zgodnie z którą B. i W. M. nabyli działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [..] m2, powstałą w wyniku podziału działki nr [...], na mocy decyzji Prezydenta W. W zaskarżonym postanowieniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło natomiast, że umowa darowizny, o której stanowiła umowa przedwstępna, nie została zawarta przez wnioskodawców. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby organ dokonywał jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Z zaskarżonego postanowienia nie wynika natomiast, na czym organ oparł swoje stwierdzenie. Zdaniem Sądu, w sprawie tej zachodzi konieczność dokonania dalszych ustaleń i badania istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego wnioskodawców. Biorąc pod uwagę, że sama odmowa wznowienia postępowania – z uwagi na brak interesu prawnego – powinna mieć miejsce w przypadkach oczywistych, gdy od razu wiadomo, że wniosek pochodzi od osoby nieuprawnionej – konieczne jest wznowienie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., a następnie wyznaczenie organu właściwego do prowadzenia tego postępowania. Wyznaczony organ – we wznowionym już postępowaniu – podejmie działania w celu ustalenia, czy wnioskodawcy są właścicielami działki nr [...] wydzielonej, na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. oraz rozważy, na podstawie dokonanych ustaleń faktycznych, czy wnioskodawcy mają interes prawny w postępowaniu wznowieniowym. Stosowne rozstrzygnięcie w tym zakresie, bądź dalsze czynności we wznowionym postępowaniu dokonane zostaną przez organ zależnie od ustaleń i zajętego stanowiska. Wobec przedwczesnej oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., dokonanej z naruszeniem przepisu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., albowiem na podstawie niepełnego materiału dowodowego, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia tego organu. W ocenie Sądu, naruszenie przepisów postępowania mogło mieć w niniejszej sprawie istotny wpływ na jej wynik. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim wyroku, Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy.