I SA/Wa 2317/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r. nr [...] orzekającego o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. M. [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister Przemysłu Drobnego i Rzemiosła zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...] orzekł o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. M. [...]. Następnie Przewodniczący Komitetu Drobnej Wytwórczości, działając na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37 ze zm.), orzeczeniem z dnia [...] marca 1962 r. nr [...] orzekł o przejściu przedmiotowego M. na własność Państwa. L. Z. (w miejsce której wstąpiła następnie J. S.) wnioskiem z dnia 11 kwietnia 1991 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia z dnia [...] sierpnia 1953 r. oraz orzeczenia z dnia [...] marca 1962 r. Minister Przemysłu i Handlu decyzją z dnia [...] marca 1996 r. nr [...]: I. stwierdził, że zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1953 r. oraz orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r. wydane zostały z naruszeniem prawa; II. stwierdził nieważność orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r. w części dotyczącej nieruchomości gruntowej nr [...] o pow. [...]m2, położonej w B. przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2005 r. Prezydent Miasta B. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]: I. uchylił w całości decyzję Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] marca 1996 r.; II. stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1953 r.; III. nie stwierdził nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r. W uzasadnieniu pkt I decyzji organ podał, iż w okresie poprzedzającym ustanowienie przymusowego zarządu państwowego, przedmiotowe przedsiębiorstwo stanowiło własność spółki prawa cywilnego, której udziałowcami byli W. Z., S. S., L. Z. oraz W. M. Prawo własności do znacjonalizowanej działki nr [...] o pow. [...]m2 należało do tego przedsiębiorstwa, jak również do osób fizycznych tj. do W. Z., S. S. oraz L. Z. i J. S. Tym samym ocena prawna wyrażona w decyzji z 1996 r., sprowadzająca się do przyjęcia, że prawo własności przedmiotowego przedsiębiorstwa i gruntu należało do W. Z., S. S., L. Z. oraz W. M., jest błędna. Organ I instancji nie wyjaśnił zatem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co skutkowało naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", które miało istotny wpływ na istotę i wynik sprawy. Postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie winno toczyć się zatem z udziałem wszystkich współwłaścicieli przedsiębiorstwa i nieruchomości. W uzasadnieniu pkt II decyzji Minister stwierdził, że ustanowienie nad przedsiębiorstwem przymusowego zarządu państwowego nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów dekretu Naczelnika Państwa Polskiego z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. Nr 21, poz. 67 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret". W stosunku do przedsiębiorstwa tego nie zostały bowiem spełnione przewidziane w przepisach dekretu przesłanki, które uzasadniały ustanowienie przymusowego zarządu państwowego. Powyższe skutkowało stwierdzeniem nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1953 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w pkt III decyzji, Minister wskazał, iż samo stwierdzenie nieważności zarządzenia z 1953 r., nie skutkuje przypisaniem wady rażącego naruszenia prawa decyzji wydanej na jego podstawie, tj. orzeczenia z dnia [...] marca 1962 r. Wprawdzie pomiędzy orzeczeniem tym, a zarządzeniem istniał związek materialnoprawny, wyrażający się w ustawowym obowiązku Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości do wydania orzeczenia z 1962 r., w związku z ustanowieniem zarządzeniem z 1953 r. przymusowego zarządu państwowego, jednak istniejący związek powoduje, że nie można przypisać wady rażącego naruszenia prawa orzeczeniu z 1962 r., tylko dlatego, iż stwierdzono nieważność zarządzenia z 1953 r. Zdaniem organu kwestia ta powinna być rozważana w ramach wznowienia postępowania. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1172/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2009 r., jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 505/10 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1048/11 uchylił pkt III zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Sąd wskazał, że skoro w pkt 2 tej decyzji, Minister Gospodarki stwierdził nieważność zarządzenia z 1953 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. M. [...], to w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji z 1962 r., przedsiębiorstwo to nie pozostawało w przymusowym zarządzie państwowym, dlatego też orzeczenie z 1962 r. stwierdzające przejście na własność Państwa tego przedsiębiorstwa, dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa. Wobec tego organ administracji powinien stwierdzić jego nieważność, a nie odsyłać stronę na drogę odrębnego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (prowadzonego w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] września 2012 r. orzekł w części co do istoty, stwierdzając nieważność orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r. Organ wskazał, że mając na uwadze treść art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, stwierdzić należy, że pomiędzy orzeczeniem o przejściu na własność Państwa, a zarządzeniem o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad tym przedsiębiorstwem, zachodzi konieczny związek – pozostawanie bowiem w obrocie prawnym zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, stanowi dla orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa warunek konieczny. Stwierdzenie zatem nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, powoduje, że stan rażąco sprzeczny z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., odpowiadający przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa. Organ wskazał przy tym, że orzeczenie z 1962 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina B., wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie: 1. art. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie Przewodniczącego komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa; 3. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że unieważnione orzeczenie z 1962 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skoro w chwili wydania orzeczenia z dnia [...] marca 1962 r. ww. przedsiębiorstwo faktycznie pozostawało pod zarządem państwowym i istniały dokumenty potwierdzające ten fakt (zarządzenie z dnia [...] sierpnia 1953 r.), to trudno uznać, że orzeczenie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, nawet w sytuacji późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia z 1953 r. W ocenie skarżącego, "fikcja prawna" wytworzona stwierdzeniem nieważności zarządzenia z 1953 r., nie zmienia stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia z 1962 r. Zdaniem skarżącego nie wyjaśniono również kwestii, czy orzeczenie z 1962 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując pod tym kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta nie narusza prawa. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1048/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił pkt III decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2009 r., którym organ orzekł o nie stwierdzaniu nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r. dotyczącego przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. M. [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skoro decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność zarządzenia z 1953 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem, oznacza to, że przedsiębiorstwo to nie pozostawało w przymusowym zarządzie państwowym, a skoro tak, orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z 1962 r. stwierdzające przejście na własność Państwa tego przedsiębiorstwa, dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa, co skutkować powinno stwierdzeniem jego nieważności. Po zapoznaniu się z sentencją i treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2012 r. oraz materiałem zebranym w przedmiotowej sprawie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia twierdzenia, iż naruszono przedstawioną zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Minister Gospodarki, do którego przedmiotowa sprawa trafiła do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku, ponownie zbadał legalność orzeczenia z dnia [...] marca 1962 r. i doszedł do przekonania, że orzeczenie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, który stanowił prawnomaterialną podstawę kwestionowanego w trybie nadzorczym orzeczenia z dnia [...] marca 1962 r., przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ww. ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu (w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego), przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w tej ustawie. Orzeczenie stwierdzające przejście przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność państwa ma zatem charakter deklaratoryjny, potwierdza jedynie skutek prawny, jaki wywołało wejście w życie powołanego przepisu. Pomiędzy orzeczeniem o przejściu przedsiębiorstwa na własność państwa, a zarządzeniem o ustanowieniu przymusowego zarządu nad tym przedsiębiorstwem zachodzi zatem ścisły związek prawny. Pozostawanie bowiem w obrocie prawnym zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, stanowi dla orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność państwa, warunek konieczny zarówno w momencie wejścia w życie ustawy o uregulowaniu stanu prawnego (tj. w dniu 8 marca 1958 r.), jak i na etapie orzekania o nacjonalizacji przedsiębiorstwa, czy w czasie pozostawania takiego orzeczenia w obrocie prawnym. Oczywistym jest zatem, że stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia [...] sierpnia 1953 r. o ustanowieniu zarządu przymusowego, prowadzi do sytuacji, w której brak jest materialnej przesłanki pozostawania przedsiębiorstwa w zarządzie przymusowym państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji zawsze bowiem odnosi skutek ex tunc, a zatem powoduje jej nieważność z mocy samego prawa od dnia jej wydania. Skoro więc nad przedsiębiorstwem pn. M. [...] brak było przymusowego zarządu państwowego, to tym samym nie zaistniały przesłanki do wydania orzeczenia z dnia [...] marca 1962 r. o przejściu tego przedmiotowego na własność Państwa. W takiej sytuacji wydane w tym przedmiocie orzeczenie rażąco narusza powołany przepis art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym zarzuty skargi w tym przedmiocie nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Skutków takich w żaden sposób nie mogła wywołać decyzja komunalizacja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r. stwierdzająca nieodpłatne nabycie przez Gminę B. prawa własności działki nr [...] o pow. [...]m2. Nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego w trybie nadzorczym aktu przejmującego określone mienie na rzecz Państwa lub gminy, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że nieodwracalne skutki prawne nie występują również tam, gdzie osoba trzecia (nabywca nieruchomości) nie korzysta z ochrony wynikającej z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 124 poz. 1361 ze zm.). Zgodnie natomiast z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych, a do takich właśnie rozporządzeń zaliczyć należy nabycie mienia na podstawie decyzji komunalizacyjnej. Z akt niniejszej sprawy nie wynika również, aby nastąpił inny obrót przedmiotową nieruchomością, zarówno cywilno, jak i administracyjnoprawny. W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), stosując się przy tym do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1048/11. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.