I SA/Wa 2323/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 7 lipca 2022 r. nr SKO.4000-1144/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 7 lipca 2022 r., nr SKO.4000-1144/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. , po rozpatrzeniu odwołania A. R. , utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 19 maja 2022 r., nr SR/4512/2/8/2022, o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 13 kwietnia 2022 r. A. R. (dalej również jako "Skarżący") wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem W. R. ur. 18 listopada 1955 r. Do wniosku załączono m.in. orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z 15 lutego 2022 r. o niezdolności W. R. do samodzielnej egzystencji do 28 lutego 2023 r., ze wskazaniem, że data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji: nadal. W ramach czynności wyjaśniających ustalono m.in., że Skarżący zamieszkuje wspólnie z ojcem W. R. oraz matką E. R. , nigdzie nie pracuje, jest zarejestrowany w PUP, nie posiada gospodarstwa rolnego. Ojciec Skarżącego jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji, porusza się̨ na wózku inwalidzkim (porażenie kończyn dolnych). Dodatkowo ustalono, że W. R. leczy się̨ na [...]. Cierpi również na [...], co wymaga stałej opieki osób drugich w codziennej egzystencji. Matka Skarżącego jest osobą starszą i schorowaną, ma liczne zwyrodnienia stawów, zwłaszcza lewego barkowego, co znacznie upośledza funkcję poruszania lewą ręką̨. Skarżący sprawuje całkowitą i stałą opiekę̨ nad niepełnosprawnym ojcem i z tego tytułu nie może podjąć pracy. Pomaga ojcu w codziennej egzystencji. Skarżący dodatkowo złożył oświadczenie, że nie posiada dokumentacji, która mogłaby udowodnić, że niepełnosprawność u jego ojca powstała przed 18 lub 24 rokiem życia. Ponadto, matka Skarżącego oświadczyła, że nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z 19 maja 2022 r. Wójt Gminy [...] ́ (dalej również jako "organ pierwszej instancji"), odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem W. R. . W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, powołując się̨ na treść art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stwierdził, że postępowanie wyjaśniające nie wykazało, że niepełnosprawność́ ojca Skarżącego powstała nie później niż̇ do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż̇ do ukończenia 25 roku życia, czego wymaga art. 17 ust. 1b ustawy. Dodatkowo matka Skarżącego nie legitymuje się̨ orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czego wymaga art. 17 ust. 5 pkt 2 tej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. R. . Decyzją z 7 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej również jako "organ odwoławczy" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium uzasadniło, że z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy małżonek osoby wymagającej nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie, na podstawie poczynionych ustaleń, nie budzi wątpliwości, że matka Skarżącego nie legitymuje się̨ orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze stanu sprawy wynika, że osoba wymagająca opieki mieszka i prowadzi wspólnie gospodarstwo ze swoją małżonką̨, a więc nie zachodzi w sprawie obiektywna przeszkoda w udzielaniu przez nią̨ pomocy i wsparcia w codziennych czynnościach życiowych, np. przy podawaniu leków, przygotowaniu posiłków i pomocy przy ich spożywaniu, czy też udzielenia pomocy przy myciu, skoro lokal mieszkalny jest przystosowany do potrzeb osoby niepełnosprawnej poruszającej się̨ na wózku. Kolegium wskazało, że nie jest jednak uprawnione do rozszerzającego interpretowania i samodzielnego określania wyłączeń od stosowania negatywnych przesłanek ujętych w zamkniętym katalogu określonym w art. 17 ust. 5 ustawy. Z przepisu tego nie wynika również̇, że organy powinny kierować́ się kryterium wieku współmałżonka, czy stanem jego zdrowia, w sytuacji, gdy ten nie posiada stosownego orzeczenia o niepełnosprawności. W obecnym stanie faktycznym istnieje zatem negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r., a ustawodawca nie przewidział przy jego stosowaniu tzw. uznania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. R. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 128 oraz art. 23 i art. 27 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że Skarżącemu na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; b) art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i błędne uznanie, że syn niepełnosprawnego W. R. nie jest uprawniony do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad ojcem, ponieważ żyje jego żona i to na niej spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do męża; c) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę do przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, to jest: a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że żona niepełnosprawnego W. R. jest w stanie się nim opiekować, gdyż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy okoliczność ta nie została w ogóle zbadana i nie zostały w tym zakresie podjęte żadne działania zmierzające do ustalenia jej rzeczywistej sytuacji zdrowotnej, a ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji medycznej wynika, że E. R. nie jest w stanie opiekować się mężem. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej zwanej "ustawą", "ustawą z 28 listopada 2003 r." lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wydający zaskarżoną decyzję organ nie kwestionuje, że skarżący należy do kręgu osób określonych w powyższym przepisie, którym w przypadku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży bowiem na nim, jako synu osoby wymagającej opieki, obowiązek alimentacyjny (art. 128 powołanego kodeksu). Organ uznał jednak, że w sprawie wystąpiła przeszkoda do wydania pozytywnej decyzji wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. Zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podniosło, że jak wynika z akt sprawy, osoba wymagająca opieki (W. R. ) pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona (E. R. ) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe wynika ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonej decyzji, a Skarżący tej okoliczności nie kwestionuje. W skardze podniesiono, że pozostawanie w związku małżeńskim nie zawsze stanowić będzie przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie zobowiązanej do alimentacji. Koniecznie jest bowiem każdorazowe ustalenie czy małżonek osoby niepełnosprawnej jest obiektywnie w stanie sprawować nad tą osobą opiekę. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić trzeba, że istotnie sposób wykładni przesłanki legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności budził wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ostatecznie jednak wątpliwości te przesądziła uchwała składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w dniu 14 listopada 2022 r. sygn. akt i OPS 2/22, Lex nr 3431610. W pkt 2 powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)". W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w poszerzonym składzie podkreślił, że kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. la oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego". Nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżniono w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównano orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o których mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. "Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. [...] Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium 'przesunięcia' uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko wyrażone w powołanej uchwale z 14 listopada 2022 r. Ponadto, ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Powołana norma nie pozwala zatem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 22 września 2022 r. sygn. akt II GSK 709/19, Lex nr 3429752 oraz 25 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 206/22, Lex nr 3444675). Wobec powyższego podniesione w skardze zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 128, art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy nie mogły mieć w realiach rozpoznawanej sprawy wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem wymagający opieki W. R. pozostawał w związku małżeńskim, a jego żona E. R. nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznanie Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego było niedopuszczalne. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia powołanych przepisów Skarżący upatruje w niewyjaśnieniu przez organy czy żona osoby wymagającej opieki z uwagi na swój stan zdrowia jest w stanie opiekować się mężem. Wyjaśnić jednak trzeba, że w świetle powołanej uchwały składu 7 Sędziów NSA z 14 listopada 2022 r. organ nie był zobowiązany do badania stanu zdrowia E. R. i dokonywania oceny, czy jest ona w stanie realnie zapewnić opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Do przyjęcia, że w sprawie została spełniona negatywna przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. niezbędne było bowiem jedynie ustalenie, że żona osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podsumowując, wobec wystąpienia w niniejszej sprawie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. zasadnie organy odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy.