I SA/Wa 2328/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz D. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania D. D. utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], którą organ odmówił stwierdzenia nieważności wcześniej wydanej decyzji z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie stwierdzenia, iż nieruchomość - majątek O., gmina O., stanowiąca byłą własność T. W. nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1- lit. e. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr3, poz. 13 ze zm.). Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: D. D. zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość - majątek O., gmina O. nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Na skutek złożonego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. D. D. zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., oraz o wznowienie postępowania administracyjnego. Następnie złożyła wniosek z dnia [...] maja 2011 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji z dnia [...] października 2010r. nr [...]. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. D. D. wystąpiła w wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu nadzoru z dnia [...] maja 2012 r. wskazując w uzasadnieniu, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie jest orzeczeniem o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem nie posiada mocy prawnej powszechnie obowiązującej. Wnioskodawczyni podkreśliła, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu wydania uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt OPS 3/10. W toku postępowania odwoławczego na wstępie podkreślił, że postępowanie prowadzone jest w trybie nadzorczym, a jego istotą jest ustalenie czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zauważył, że w niniejszej sprawie spór dotyczy przepisu o randze konstytucyjnej statuującego charakter orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny i mającego charakter procesowy (art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) jak również przepisu o charakterze czysto procesowym chociaż zawartym w akcie o charakterze prawa materialnego o randze pod ustawowej przewidującego możliwość wystąpienia z wnioskiem do organu o wydanie decyzji powodującej skutki prawnorzeczowe (§ 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy). Organ odwoławczy wskazał, że kwestia czy postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. jest orzeczeniem, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji była przedmiotem wykładni sądowej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że istotą decyzji o umorzeniu postępowania była kwestia uznania, iż sprawy prowadzone na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku nie należą do organów administracji publicznej i z tego względu konieczne było zastosowanie art. 105 k.p.a. Podkreślił, że kwestia zastosowania przepisu art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w tej sytuacji miała znaczenie poboczne. Organ podkreślił również, że kwestia czy w postępowaniu, którego podstawę orzekania stanowiły przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dopuszczalna jest droga administracyjna, czy też właściwa jest droga przed sądami powszechnymi budziło kontrowersje w orzecznictwie sądowym. W jego ocenie powyższe wskazuje, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. Mając na uwadze powyższe Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]. Na powyższą decyzję D. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: - przepisu art. 24 § 1 punkt 5 k.p.a. w związku z art. art. 158 § 1 k.p.a. poprzez przyjecie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r., nr [...] jest podpisana przez tę samą osobę, to jest K. P., sekretarza stanu, który podpisał kontrolowaną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...], przez co naruszone zostało prawo do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. - przepisów prawa procesowego art. 10 § 1 k.p.a w związku z art. 61 § 4 k.p.a., gdyż organ orzekający pierwszej instancji nie zawiadomił wszystkich stron o toczącym się postępowaniu, czego dokonał dopiero organ orzekający w drugiej instancji, nie wytknął tego organowi orzekającemu pierwszej instancji i nie nakazał ponownego rozpatrzenia sprawy. - art. 6 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez odmowę uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że opinia organu orzekającego o braku mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 1 marca 1945 r., w dacie wydania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r., jest błędna. Jej zdaniem decyzje podjęte na podstawie tego przepisu są sprzeczne z obecną linią orzeczniczą i powinny być wykluczone z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącej w dacie wydania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r., organ orzekający w niniejszej sprawie winien zastosować uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, a nie postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt, P 107/08. Skarżąca w rezultacie zwróciła się o ostateczne rozstrzygnięcie i zdecydowanie, czy § 5 rozporządzenia Ministra z 1 marca 1945 r. ma status obowiązujący. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sąd uznał, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r., nr [...], której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności inicjujący postępowanie w sprawie. Zauważyć należy, że przepisy art. 24 oraz art. 25 k.p.a. regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu, mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pracownika organu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., s. 137). Nie mogą być zatem powyższe zasady pomijane w procesie stosowania prawa. Podobnie jak nie jest właściwym przyjęcie ich zawężającej wykładni. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zgodnie z poglądami doktryny oraz przyjętą linią orzecznictwa, przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji, należy rozumieć w pierwszym rzędzie wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, który orzekał uprzednio w postępowaniu w sprawie i stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012, sygn. akt I SA/Gd 327/11). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, zarówno decyzja wydana w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jak i decyzja, która stanowiła przedmiot oceny w pierwszej instancji zostały podpisane przez tę samą osobę to jest sekretarza stanu K. P. Należy też podkreślić, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał zatem na względzie, że udział w dalszym postępowaniu toczącym się w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy pracownika, który podpisał decyzję, która podlegała ocenie w pierwszej instancji, jest niedopuszczalny i sprzeczny z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. - uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem, wobec wadliwości przeprowadzonego przez w/w Ministra postępowania II instancyjnego przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez Sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 200 p.p.s.a