I SA/Wa 233/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi H. S., M. S. i K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej jako kpa) Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1971 r., nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w G. przy ul. M. nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2, z całości o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej współwłasność R. S. i I. S.. W uzasadnieniu tej decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2012 r. H. S., M. S. oraz K. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] marca 1971 r., nr [...] w części dotyczącej odszkodowania. We wniosku tym zarzucono organowi wywłaszczeniowemu, że: – pomimo wymogu przewidzianego w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm. zwanej dalej ustawą) na mającej miejsce w dniu [...] lipca 1970 r., na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie byli obecni biegli, – decyzja dotyczyła innych działek niż te, które były przedmiotem rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej; – opinie szacunkowe biegłych, z których skorzystano przy wydawaniu decyzji, dotyczyły innych działek, niż finalnie wywłaszczone, a ponadto zostały przygotowane nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, a na zlecenie wnioskującego o wywłaszczenie, wbrew uregulowaniu art. 21 ustawy. Powyżej wskazane naruszenia, w ocenie wnioskodawców, miały rażący charakter i powinny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w żądanym zakresie. Po przeprowadzeniu postępowania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał, na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 kpa, decyzję nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1971r. Od powyższej decyzji wnioskodawcy złożyli w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując dotychczasowe zarzuty, dotyczące zarówno barku obecności biegłych na rozprawie, nieprawidłowości formalnych sporządzonych w sprawie opinii oraz wprowadzającego w błąd określenia przedmiotu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W wyniku rozpatrzenia wniosku Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie, organ w pierwszej kolejności podkreślił szczególny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wskazując, iż nie można w nim rozpoznawać sprawy ponownie co do istoty, a jedynie orzec, czy przy jej wydaniu wystąpiły wady określone w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do przesłanki przewidzianej w pkt 2 art. 156 § 1 kpa, tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa organ wskazał, że w myśl art. 22 ustawy "wywłaszczeniowej" z 1958r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Organ stwierdził, że bez wątpienia rozprawa została w niniejszej sprawie przeprowadzona a z jej protokołu wynika, że istotnie nie brał w niej udziału biegły. W ocenie organu stanowi to wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże fakt ten nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, na co przywołał wyroki NSA z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I GSK 195/09 i z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1770/08. Następnie Minister wskazał, że na ww rozprawie administracyjnej była obecna właścicielka wywłaszczanej nieruchomości – I. S., która zawnioskowała o ograniczenie postępowania wywłaszczeniowego odnośnie parceli oznaczonych nr [...] oraz nr [...] w ten sposób, żeby przesunąć granicę parceli nr [...]. Uzasadniła to bezpośrednim sąsiedztwem ze ścianą jej domu a jej wniosek został uwzględniony przez organ wywłaszczeniowy. Mianowicie dokonano podziału działek będących własnością I. S., a ostateczna decyzja dotyczyła działek o ograniczonej powierzchni. Wobec powyższego organ uznał za niesłuszny zarzut wnioskodawców, iż przedmiot sprawy nie został precyzyjnie określony. Zaznaczył też, że strony postępowania zostały w sposób prawidłowy zapoznane z stanem sprawy, a także składały wnioski i oświadczenia jej dotyczące. Odnosząc się do zarzutów dotyczących opinii sporządzonych przez biegłych, organ uznał je za nieuzasadnione. Zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był już przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości, za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatem już przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego powinna zostać sporządzona wycena nieruchomości, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Nadto biegli, którzy sporządzili opinie, byli biegłymi z listy Prezydium Rady Narodowej w G., zatem istniało domniemanie uprawnienia do dokonywania wyceny nieruchomości na potrzeby wywłaszczeń. Jednocześnie organ podniósł, że w art. 8 ustawa określała stawki, wedle których następowała wycena nieruchomości, a w konsekwencji dla całości postępowania nie miało znaczenia, na czyje zlecenie działał biegły i w jakim etapie postępowania dokonywał czynności, albowiem ich zakres był w ocenie organu, taki sam. Wskazał, że wycena sporządzona przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego mogła być przydatna również po jego wszczęciu. Organ przyznał przy tym, że wyliczenia dotyczące nieruchomości należącej do I. Sobańskiej, sporządzone w marcu 1970 r., pierwotnie dotyczyły działek o nr [...] oraz [...]. Natomiast po dokonaniu podziału i zmianie powierzchni działek przeznaczonych do wywłaszczenia, zostały sporządzone ponowne wyceny, uwzględniające nową powierzchnię. Wyceny te uwzględniały treść przepisów ustawy o wywłaszczeniu, konkretnie art. 8 ust. 7 oraz ust. 8 pkt 3. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H., M. oraz K. S. (dalej jako skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju zarzucono naruszenie: 1. art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący i dokładny całości materiału dowodowego oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nie odniesienie się do istotnej części zarzutów sformułowanych w odwołaniu od zaskarżanej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r.; 2. art. 8 kpa stanowiącego, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli; 3. art. 84 § 1 kpa poprzez błędną wykładnię treści tego przepisu polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że opinia biegłego w sprawie może zostać uzyskana w inny sposób niż poprzez powołanie biegłego i zwrócenie się do niego przez organ administracji o wydanie opinii. W uzasadnieniu skargi ponownie przedstawiono argumenty przemawiające za stwierdzeniem naruszenia prawa w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Skarżący wskazali, że wyceny, którymi posłużono się w postępowaniu nie mogły zostać uznane za opinie biegłych w rozumieniu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej oraz w rozumieniu kpa, albowiem zostały sporządzone przed wszczęciem postepowania, do celów przewidzianych w art. 6 ust. 1 ustawy, na zlecenie wnioskującego o wywłaszczenie, a nie organu prowadzącego postępowanie. Wyceny te ponadto były nieaktualne w dacie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a więc nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania. Ponowiono zarzut przeprowadzenia rozprawy pod nieobecność biegłych, wskazano też, że rozprawa z dnia [...] lipca 1970 r. nie dotyczyła kwestii odszkodowawczych a więc na jej podstawie nie można było w żaden sposób ustalić kwoty odszkodowania. Skarżący nie zgodzili się również z tezą przedstawioną przez organy administracji, jakoby odszkodowanie mogło zostać wyliczone poprzez proste przemnożenie stawki przez powierzchnię gruntu, albowiem wysokość odszkodowania była uzależniona od większej liczby czynników. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. W piśmie z dnia 2 października 20114 r. występujący jako uczestnik postępowania Prezydent Miasta G. wniósł o oddalenie skargi H., M. i K. S., przychylając się do argumentacji przedstawionej przez Ministra. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Ocenie Sądu podlegała decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1971 r., nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w G. przy ul. M. nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2, z całości o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej współwłasność R. S. i I. S.. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy sporna decyzja została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Skarżący swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1971 r., nr [...] uzasadnili rażącym naruszeniem prawa przez organ, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zarzuty skarżących nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do pierwszego z nich, dotyczącego nieobecności biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, wskazać należy, że jakkolwiek kwestia ta stanowi uchybienie przepisowi art. 22 ustawy, to naruszenie to nie może zostać uznane za rażące. Zgodnie z treścią art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, "odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie." Z treści powyższego przepisu wynika, że w celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość powinna odbyć się rozprawa, na której powinna zostać przedstawiona opinia biegłych. Nie budzi wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie w dniu [...] czerwca 1960r. odbyła się rozprawa, o której I. S., właścicielka wywłaszczanej nieruchomości była zawiadomiona prawidłowo i na której się stawiła. Z protokołu rozprawy nie wynika obecność na niej biegłych, ale powyższe w ocenie Sądu nie powoduje nieważności decyzji w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że ustawa obok art. 21 zawierała także inne, sztywne i, co istotne, równorzędne gdy chodzi o rangę aktu prawnego - zasady ustalania odszkodowania. Mianowicie zgodnie z jej art. 8 odszkodowanie za grunty ustalano wówczas według określonych osobnymi przepisami stawek. Osobne odszkodowanie – również według sztywnych stałych stawek - ustalano za budowle i urządzenia gospodarstw rolnych, osobno wyceniano też uprawy. Skarżący nie zgłosili zarzutu niewłaściwego gdy chodzi o określone przepisem ustawy podejścia wyceny czy zastosowania obowiązujących wówczas a wynikających z osobnych przepisów stawek, będących podstawą określenia wysokości szkody spowodowanej odjęciem prawa własności a jedynie zarzucili błąd proceduralny polegający na braku udziału biegłych w rozprawie administracyjnej. Tego rodzaju uchybienie, pomimo że niewątpliwie miało ono miejsce, w ocenie Sądu nie może jednak stanowić o nieważności rozstrzygnięcia w ww zakresie. Sąd podziela wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. I OSK 1459/07, pogląd, że "brak biegłych na rozprawie stanowił wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże nie mógł być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji". Innymi słowy nieobecność biegłych na rozprawie administracyjnej w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez skarżących czy też ówcześnie przez obecną na rozprawie ich poprzedniczkę prawną kwoty odszkodowania (ani podczas rozprawy ani w jakiejkolwiek innej formie po wydaniu ww decyzji) nie może być oceniona w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Trzeba podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania formalnych wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego nie "wadliwego" lecz "rażąco wadliwego" rozstrzygnięcia. Dla oceny czy decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa nie można pominąć okoliczności, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu wywłaszczeniowego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. W kontrolowanej sprawie organ wykazał, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy czyli na podstawie przepisów przywoływanej ustawy oraz przepisów wykonawczych a skarżący wysokości odszkodowania co do meritum nie kwestionują. (por. aktualny co do zasady wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 1981/2012, LexPolonica nr 8358558). W postępowaniu wywłaszczeniowym spełniono ponadto wymóg sporządzenia opinii szacunkowych (przez niezależnych biegłych). Jak słusznie zauważył organ w wydanej decyzji, opinie te zostały sporządzone przez osoby wpisane na listę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., co implikuje twierdzenie, iż były to osoby uprawnione i przygotowane do wyceniania nieruchomości na potrzeby wywłaszczeń. Nieuzasadnione również są zarzuty skarżących, jakoby nie został określony przedmiot wywłaszczenia. Przeciwnie, z treści protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] lipca 1970 r. jasno wynika, że Przewodniczący zapoznał obecne strony ze stanem sprawy, natomiast I. S. wniosła o przesuniecie granic konkretnie wskazanych w protokole działek o konkretnych numerach [...] oraz [...]. Powyższe wskazuje, że matka skarżących, wbrew ich twierdzeniu, na rozprawie miała pełną świadomość, jakich działek dotyczy sprawa. Ostatecznie wydana decyzja dotyczyła już działek o nr [...] oraz [...], wydzielonych z pierwotnie wnioskowanych do wywłaszczenia działek nr [...] oraz [...]. Niejako w powiązaniu z powyższym należało rozpatrywać zarzut dotyczący wyceny przedmiotowych działek. O ile bowiem istotnie pierwotne opinie dotyczyły działek [...] oraz [...], to po dokonaniu ich podziału i nadaniu nowej numeracji i określeniu powierzchni - organowi wywłaszczeniowemu zostały przedstawione zaktualizowane wyceny, odnoszące się już do działek będących ostatecznie przedmiotem wywłaszczenia. Zauważyć w tym miejscu należy, że sam fakt złożenia przez właścicielkę nieruchomości wniosku o przesunięcie granic działek uniemożliwiał dokonanie na rozprawie ustaleń dotyczących odszkodowania. Zatem powstała konieczność sporządzenia nowych wycen, co w sprawie nastąpiło i nie było kwestionowane. Jednocześnie Sąd podzielił dokonaną przez Ministra ocenę, wedle której wykonana przez biegłych wycena powstała w oparciu o treść przepisów art. 8 w związku z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969r. w sprawie ceny. warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. nr 53. poz. 424. z 1969r.), a zatem w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. W świetle wszystkich powyżej wskazanych okoliczności nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy wydane rozstrzygnięcie miało oparcie w przepisach prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji. Uwzględniając powyższe Sąd nie podzielił zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przez organ przepisów art. 7 oraz art. 77 kpa. W sprawie został prawidłowo zgromadzony i rozpatrzony materiał dowodowy. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się również do zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, natomiast okoliczność, że odmiennie niż skarżący ocenił okoliczności sprawy, nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podobnie negatywnie Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 8 kpa. Zatem na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) Sąd oddalił skargę w niniejszej sprawie.