I SA/Wa 2334/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w W. na pismo Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym postanawia: odrzucić skargę. G. Sp. z. o. o. pismem z dnia 10 listopada 2010 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w którym przedstawiono stanowisko Miasta W. dotyczące braku zainteresowania sprzedażą prawa własności do grunty nieruchomości położonej w W. przy ul[...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...], o powierzchni 0[...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...], na rzecz skarżącej spółki. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. stwierdził, że sprawy z zakresu sprzedaży nieruchomości W. w trybie bezprzetargowym, na podstawie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami należą do spraw o charakterze cywilnoprawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniesiona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi z dnia 10 listopada 2010 r. jest pismo Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] odmawiające sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Zdaniem Sądu, zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w powołanym wyżej art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objętych zakresem kognicji sądów administracyjnych, bowiem pismo to nie stanowi ani decyzji, ani postanowienia, nie rozstrzyga także o prawach osoby Dla oceny czy niniejsza sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych istotne znaczenie ma wskazanie procedury, w jakiej następuje zbycie nieruchomości stanowiącej mienie komunalne. Tryb zbywania nieruchomości należących do gminy, stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą jest, że nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Celem przetargu jest bowiem umożliwienie podmiotowi zainteresowanemu w zawarciu określonej umowy wyboru najkorzystniejszej dla niego oferty (ochrona interesu publicznego) spośród ofert zgłaszanych przez uczestników przetargu i na zawarcie z wybranym oferentem umowy. Kodeksowa regulacja przetargu opiera się na zasadzie wolności kontraktowej (por. Z. Radwański: Prawa cywilne - część ogólna, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 302 i n.). Ustawodawca jednocześnie w art. 37 ust. 2 i ust. 3 tego aktu wymienił sytuacje, kiedy zbycie nieruchomości następuje bez przetargu. Wyliczenie zawarte w ust. 2 i ust. 3 art. 37 ma charakter taksatywny, a zatem poza przypadkami wymienionymi w tych przepisach sprzedaż nieruchomości wymaga przetargu. Stosownie do treści art. 38 ust. 1 ugn przetarg ogłasza, organizuje i przeprowadza właściwy organ. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, iż samo żądanie odsprzedaży działki w trybie bezprzetargowym, nie jest sprawą administracyjną, podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji (art. 104 kpa). Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. W sytuacji gdy wnioskodawca domaga się sprzedaży (zbycia, oddania w wieczyste użytkowanie) na jego rzecz określonej nieruchomości, mamy do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego. Organ administracji, działający jako reprezentant Miasta (jako osoby prawnej) nie może rozpoznać wniosku skarżącego, dotyczącego sprzedaży nieruchomości, jako organ administracji, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której w sposób władczy i jednostronny, jako sprzedawca, określiłby sytuację podmiotu - wnioskodawcy, jako kupującego. Sprawy dotyczące sprzedaży są sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 kpa, a konsekwencji nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji (postanowienia)( wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 125/08). Przeznaczenie nieruchomości do zbycia następuje w zakresie uprawnień właścicielskich jednostek samorządu terytorialnego (art. 140 kc). Wprawdzie uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego doznają w tym zakresie ograniczenia, które uzasadnione jest interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu. Jednakże podmioty te nie mogą zostać pozbawione swobody decydowania o sposobie rozporządzenia należącą do nich nieruchomością - żaden podmiot nie może wymusić na jednostce samorządu terytorialnego, aby zbyła należącą do niej nieruchomość. Sąd zauważa ponadto, że stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy przyjąć, że przedmiot skargi przewidzianej w tym przepisie zakreślają takie elementy jak, brak charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3, musi mieć charakter zewnętrzny i indywidualny w tym znaczeniu, że skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu (nie generalnie), który nie jest podporządkowany organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z 4 lutego 1998 r., II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 139; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 października 2003 r., OPS 4/2003, ONSA 2004, nr 1, poz.8). Akt (czynność) taki musi mieć charakter publicznoprawny, dotyczyć sfery "z zakresu administracji publicznej". Skarga z tego przepisu może więc dotyczyć aktów i czynności organów administracji publicznej oraz innych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej". Zatem w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Z kolei działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Wreszcie akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze analiza powołanych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w kontekście przepisów art. 3 § 2 p.p.s.a. nie pozwala na zakwalifikowanie zaskarżonego pisma do żadnej z wymienionych w nim kategorii aktów podlegających zaskarżeniu trybie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy nie są uprawnione do podejmowania władczych aktów lub czynności, w zakresie wniosku o sprzedaż nieruchomości. Pismo informujące o braku podstaw do przeprowadzenia sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym nie ma charakteru orzeczenia władczego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji. O zwrocie wpisu od skargi rozstrzygnięto zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.