I SA/Wa 234/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] maja 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r., nr[...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, położoną w R. , oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz zobowiązującą Prezydenta Miasta R. do wypłaty ustalonego odszkodowania. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość położona w R. w obrębie[...] , oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi krajowej nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość w wysokości [...] zł płatną na rzecz Gminy Miasto R., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Do wypłaty odszkodowania zobowiązany został Prezydent Miasta R.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., znak:[...] , Wojewoda [...] odmówił uzupełnienia ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. w zakresie doprecyzowanie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. odwołanie wniósł Prezydent Miasta R. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu transportu lądowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm.), poprzez nieprawidłowe wskazanie, iż odszkodowanie winno być wypłacone z budżetu Miasta R. Ponadto odwołujący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w ten sposób, aby podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania był Prezydent Miasta R. działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej ugn.). Na podstawie art. 154 ust. 1 ugn, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. W przedmiotowej sprawie w operacie szacunkowym z dnia 10 marca 2011 r. biegły A. I. ustalił, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] jest położona jw R., poza obszarem zabudowanym. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, jak również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Aktualny sposób wykorzystania nieruchomości to rola. Wyceniając nieruchomość biegły zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami. Organ dokonując analizy operatu podkreślił, że w dniu 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 Ir., Nr 165, poz. 985). Rozporządzenie z dnia 14 lipca 2011 roku nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących spraw wszczętych pod rządami starego rozporządzenia i dotychczas niezakończonych. Brak przepisów przejściowych powoduje, że od dnia 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko nowe przepisy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Zgodnie zaś z nowym brzmieniem § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W myśl ust. 3 tego paragrafu, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast ust. 4 stanowi, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, na konieczność wykonania operatu szacunkowego odpowiadającego znowelizowanej treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego w przedmiocie wskazania, iż odszkodowanie powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta R. ze środków Skarbu Państwa, Minister wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał Prezydenta Miasta R.. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Ponadto stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta, do którego należy zatem w myśl art. 20 tej ustawy, m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych (art. 20 pkt 17 tej ustawy). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto R. , wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie; - art. 29 i art. 107 § 1 Kpa w związku z powołanym wyżej art. art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprecyzyjne określenie strony postępowania i adresata zaskarżonej decyzji, tj. brak wskazania że Prezydent Miasta R. działa w niniejszym postępowaniu w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej. - art. 21 ust. 2 w związku z art. 165 oraz 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie ich treści i faktyczne odjęcie przysługującego Gminie Miasto R. prawa własności nieruchomości bez przekazania na jej rzecz od Skarbu Państwa, który prawo to z mocy prawa w związku z decyzją o zezwoleniu na realizacje drogi nabyła, realnego i rzeczywistego ekwiwalentu pieniężnego z tego tytułu, - art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg w związku z art. 1 ust. 1 i 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 o finansowaniu transportu lądowego, przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pod pojęciem "finansowania budowy", "finansowania, budowy" mieszczą się "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" a tym samym, że odszkodowanie za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość winno być wypłacone z budżetu Miasta R., które jest miastem na prawach powiatu. W obszernym uzasadnieniu skargi Gmina Miasto R. skupiła się głównie na kwestionowaniu nałożonego na nią obowiązku wypłaty odszkodowania. Skarżący wskazał, że skoro Prezydent Miasta R. jest organem wykonawczym Gminy Miasto R. lub w określonych przypadkach reprezentuje Skarb Państwa, jako organ wskazanych osób prawnych nie posiada samodzielnej zdolności do działań prawnych i procesowych, nie może być tym samym samoistnie podmiotem praw i obowiązków, co oznacza że nałożenie na niego zobowiązania do wypłaty narusza art. 29 i 107 Kpa. Zdaniem skarżącego wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejętą przez Skarb Państwa pod drogę krajową i koszty nabycia tychże nieruchomości winny być sfinansowane ze środków Skarbu Państwa. Powyższe w ocenie skarżącego znajduje oparcie w art. 12 ust. 5 i 23 ustawy o szczególnych zasadach o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które w sprawach m.in. wypłacania odszkodowania odsyłają do ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym zatem do art. 132 ust. 5 zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa to zapłata odszkodowania powinna zostać sfinansowana z jego środków. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę pod tym kątem, należało uznać , że skarga winna zostać oddalona. Zasadniczym problemem dla oceny niniejszej sprawy, mając na względzie to, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono w istocie treść uzasadnienia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...] z [...] listopada 2011 r., jest możliwość zaskarżenie decyzji jedynie w tej części. Kwestia ta- aczkolwiek nieuregulowana wprost w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ppsa- jest aprobowana w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie (por. wyrok WSA w Lublinie z 19.10.2004 r. II SA/Lu 161/04 wraz z glosą do tego wyroku J. Borkowskiego - OSP z 2006 r. Nr 2 poz. 15; wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.03.2011 r. II SA/Bd 1531/10 http://cbois.nsa.gov.pl; NSA z 22.07.2010 r. I OSK 223/10 Lex nr 694348). Podstawowym zaś argumentem przemawiającym za taką możliwością jest uznanie uzasadnienia za konieczny i istotny, w świetle art. 107 § 1 k.p.a., element decyzji administracyjnej, będący "zwykłą" jej częścią w sensie składnika decyzji i w tym kontekście jako część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji. To zaś oznacza, że skarga na uzasadnienie decyzji, jak też sądowa kontrola tego uzasadnienia mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych jako orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając bowiem skargę sąd może, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylić decyzję w całości albo w części, a więc także w części dotyczącej uzasadnienia. Zaskarżoną decyzją, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, korzystając z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr[...] , orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...]zł na rzecz Gminy Miasta R. za nieruchomość, która z mocy prawa na własność Skarbu Państwa , położoną w R., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...]ha oraz zobowiązującej Prezydenta Miasta R. do wypłaty odszkodowania. Jako powód uchylenia zaskarżonej decyzji wskazał , że w dniu 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985) Rozporządzenie z dnia 14 lipca 2011 r. nie zawiera przepisów przejściowych, co powoduje , że od dnia 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe , niezależnie od daty wszczęcia postępowania , obowiązują nowe przepisy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Obecnie w procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości drogowej ustalane zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami z pominięciem decyzji lokalizacyjnej. W myśl aktualnie obowiązujących przepisów w pierwszej kolejności należy ustalić czy nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie studium bądź decyzją o warunkach zabudowy. Dopiero pod względem tak ustalonego przeznaczenia nieruchomości możliwy będzie dobór nieruchomości porównawczych. Tymczasem w niniejszej sprawie podstawą dla ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. I. z dnia 10 marca 2011 r. , który nie uwzględnia wymagań znowelizowanej treści § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii wydania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela w terminie określonym w art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych , a tym samym zasadności podwyższenia odszkodowania o 5%. Przywołany wyżej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem sądu, konieczność sporządzenia nowej opinii przez biegłego rzeczoznawcę ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co powoduje konieczność wydania decyzji kasacyjnej . Zgodzić się zatem przyjdzie, że organ odwoławczy umocowany do powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, prawidłowo zinterpretował zaistniałe okoliczności jako okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowo także w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał okoliczności, które powinny być uwzględnione by wydaniu nowej decyzji. Wobec zmiany stanu prawnego po dniu orzekania przez Wojewodę[...], zasadnym było zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 kpa. Dodać trzeba, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa, strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy przez organ administracji, przy czym organ drugiej instancji nie może zmienić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ani rozszerzać rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na zakres nie objęty wydaną przez niego decyzją. Zaskarżona decyzja odpowiada więc prawu, co nie dawało Sądowi żadnych podstaw do jej uchylenia. Odnośnie zarzutu dotyczącego niewłaściwego określenia strony postępowania i adresata decyzji, zobowiązanego przez organ do wypłaty odszkodowania i wskazanie , że jest nim Prezydent Miasta R. to należy uznać go za niezasadny . Regulacja art. 138 § 2 kpa nie może być interpretowana z pominięciem okoliczności, że kodeks nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji, po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, a w związku z tym wskazania organu odwoławczego odnośnie określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania , mogą mieć jedynie niewiążący prawnie charakter. W piśmiennictwie przyjmuje się zasadnie, że owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (w wyroku NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15 stwierdzono, że: "bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Za niezasadne również należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia tych wszystkich przepisów, które zostały wymienione w skardze, gdyż wydając zaskarżoną decyzję kasacyjna w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa Minister Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej ich nie stosował. Mając powyższe na uwadze skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. ).