I SA/Wa 2342/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Tomasz Wykowski Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. M., T. W. i W. I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania B. M., od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że pismem z 7 października 2011 r., sprecyzowanym 6 grudnia 2011 r. B. M. wniosła do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska położona w W., dla której w Sądzie Rejonowym w B. prowadzona jest księga hipoteczna "[...]", stanowiąca dawną własność L. T., nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (dalej: dekretu PKWN) z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...], Wojewoda [...] umorzył postępowanie w powyższej sprawie stwierdzając, że sprawa ta mieści się w granicach sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] września 1948 r., utrzymującą w mocy decyzję Urzędu Wojewódzkiego w L. z [...] kwietnia 1948 r. nr [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosła B. M. Podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 2, art. 76 § 1, art. 104 oraz art. 107 § 1 kpa. Rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z art. 105 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza przy tym brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Brak elementu stosunku materialnoprawnego oznacza natomiast brak w sprawie jej podmiotu, przedmiotu lub prawa (vide: wyrok WSA w Warszawie z 17 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 485/08). Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli m.in. nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Minister podkreślił, że niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym oraz dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Minister stwierdził, że w aktach administracyjnych znajduje się ostateczne orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] września 1948 r., utrzymujące w mocy decyzję Urzędu Wojewódzkiego w L. z [...] kwietnia 1948 r. nr [...], na podstawie, której stwierdzono, że nieruchomość ziemska "[...]", położona w powiecie [...] o powierzchni [...] ha, stanowiąca własność L.T. podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższe orzeczenia zostały wydane w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 10 poz. 51). Jak wynika z akt sprawy nieruchomość objęta żądaniem wnioskodawczyni obejmowała nieruchomość, w stosunku, do której Minister Rolnictwa i Reform Rolnych wydał ostateczne orzeczenie 11 września 1948 r. (tożsamość przedmiotowa). Ponadto, wnioskodawczyni jest następcą prawnym właścicielki przedmiotowej nieruchomości – osoby, do której skierowana była decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (tożsamość podmiotowa). Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa decyzja została wydana na tej samej podstawie prawnej, w oparciu, o którą wnioskodawczyni żąda wydania decyzji – tj. stwierdzenia niepodpadania nieruchomości ziemskiej pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom odwołującej, zachodzi w przedmiotowej sprawie tożsamość sprawy administracyjnej, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Organ uznał za nietrafny zarzut odwołującej, że znajdująca się w aktach sprawy kserokopia decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] września 1948 r. nie może stanowić dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. Powyższa kopia dokumentu, stanowiącego jego urzędowy odpis została potwierdzona za zgodność z oryginałem przez Archiwum Państwowe w P. Oddział w T. W tych okolicznościach brak jest podstaw do kwestionowania wiarygodności tego dokumentu. W ocenie Ministra nie ulega wątpliwości, że obecnie rozpoznawany wniosek był już raz przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem. W konsekwencji tego postępowanie wszczęte na wniosek B.M. jest bezprzedmiotowe. W prowadzonym postępowaniu nie oceniano ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] września 1948 r. pod kątem jej zgodności z prawem, gdyż taka kontrola może nastąpić tylko w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego i w odrębnym postępowaniu. Jeśli zatem wnioskodawczyni uważa, że decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych jest wadliwa, może wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania mającego na celu jej weryfikację. Organ odwoławczy podkreślił, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwa. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (vide: wyrok NSA z 19 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2247/98). Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę wniosły B. M., T.W. i W. I. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., przez naruszenie interesu społecznego jak i interesu wnioskodawców, uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wprowadzanie w błąd wnioskodawców przez przekazywanie niezgodnych ze swoim przekonaniem informacji, co do braku wcześniejszej decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę i podważanie w ten sposób zaufania obywateli do organów Państwa; - art. 80 k.p.a., przez uchybienie zawartemu w nim nakazowi i nie dokonanie wszechstronnego rozważenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego; - art. 76 § 1 i § 3 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 52 pkt 1 i pkt 2, art. 72 pkt 1 i art. 75 pkt 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. P. R. z 1928 r. nr 36 poz. 341), przez przypisanie wagi dokumentu publicznego – ostatecznej decyzji administracyjnej odpisowi pisma, niespełniającemu warunków w tych przepisach zastrzeżonych; - art. 105 § 1 k.p.a., przez jego zastosowanie wbrew obowiązkowi wydania merytorycznego orzeczenia. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister nie ocenił całokształtu zebranych w sprawie dowodów, w tym: - znajdującego się w Archiwum Państwowym w P. Oddział w T. odpisu pisma, zatytułowanego "Orzeczenie", z datą 11 września 1948 r. zawierającego w swej treści informacje, że pochodzi ono od Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, bez numeru sprawy, bez pieczęci, bez podpisów, informacji, że na oryginale znajdują się właściwe podpisy, poświadczonego za zgodność z oryginałem, nieczytelnym podpisem, a również bez klauzuli prawomocności; - zaświadczenia Archiwum Państwowego w P. Oddział w T. z [...] kwietnia 1993 r. znak [...],wydanego w oparciu o "Ewidencję nieruchomości ziemskich, podlegających dekretowi z dn.6.IX.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - stan na dzień 1.01.1950 r.", stwierdzające, że w poz. [...] ewidencji figuruje majątek ziemski "[...]" zawierający ogólny obszar [...] ha, z czego użytki orne i łąki to zaledwie [...] ha, pozostałe grunty o pow. [...] ha to nieużytki, lasy i tereny pod zabudowaniami, - wniosku Prezydium Rady Narodowej w B. z [...] października 1955 r. do Sądu powiatowego Oddział Hipoteczny w B., zawierającego stwierdzenie, że nieruchomość podleca przejęciu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust.1 lit. b dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, - pisma Wojewody [...] z [...] maja 1993 r. znak [...] kierowanego do B. M., informującego, że użytki rolne wchodzące w skład nieruchomości ziemskiej "[...]" nie przekraczały powierzchni 50 ha, wobec czego nieruchomość ta nie podpadała pod przepisy dekretu o reformie rolnej, - wniosku następców prawnych L. T. z [...] maja 2001 r. o stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała dekretowi PKWN, - decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2002 r. nr [...], umarzającej postępowanie prowadzone z wniosku byłej właścicielki wobec zastosowania podstawy prawnej - art. 2 ust.1 lit. b dekretu, odsyłającej wnioskodawców na drogę procesu cywilnego, - wyroku Sądu Okręgowego w L., XIII Wydz. Cywilny z siedzibą w S., wydanego [...] sierpnia 2003 r. sygn. akt [...] ustalającego brak przesłanek z art.2 ust.1 lit. b dekretu do przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa,  - pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z [...] listopada 2011 r., wystosowanego w sprawie niniejszej do pełnomocnika wnioskodawczyni, informujące, iż " w zakresie przejęcia przez Skarb Państwa omawianego majątku nie była wydawana decyzja administracyjna, co, do której mogłaby nastąpić jej weryfikacja w trybie przepisu art.156 §1 pkt.2 Kodeksu postępowania administracyjnego". Zdaniem skarżących Minister orzekając w sprawie niniejszej pominął wszystkie dowody i oświadczenia wymienione w punktach powyżej. Tymczasem analiza dowodów wskazuje na to, że po ostatecznym rozpoznaniu składu i obszaru majątku [...] ustalono, iż jego ogólna powierzchnia to zaledwie [...] ha, zaś obszar użytków rolnych nie przekracza [...] ha. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Po ostatecznym sprecyzowaniu wniosku skarżące domagały się stwierdzenia, że nieruchomość ziemska położona w W. nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust.1 lit e) dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżące wniosły o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] września 1948 r. utrzymane zostało w mocy orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego w L. z [...] kwietnia 1948 r., mocą, którego uznano, że sporna nieruchomość podlegała przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust.1 lit e) dekretu z 6 września 1944 r. Orzeczenie z [...] września 1948 r., jak wynika z jego treści, zostało wydane na skutek rozpoznania odwołania pełnomocnika byłej właścicielki – L.T. Organy obydwu instancji prawidłowo wskazały, że w zaistniałej sytuacji nie jest możliwe ponowne wydanie rozstrzygnięcia z wniosku skarżących, jeżeli w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie z 1948 r. A skoro tak, to postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkowało wydaniem decyzji na podstawie art. 105 § 1 kpa. Prawidłowo organy także wskazały, że zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla jej skutków prawnych. Celem zasady jest ochrona porządku prawnego. Natomiast bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa występuje wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, zatem, że w sprawie występują tego typu przeszkody, które uniemożliwiają wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Tak rozumiana przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu; może również powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. W niniejszej sprawie przeszkoda ta zaistniała wprawdzie przed wszczęciem postępowania, jednakże organ powziął o niej wiadomość już po jego wszczęciu. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Nie ma przy tym znaczenia, czy istniejąca w obrocie prawnym decyzja jest prawidłowa czy też nie. Brak jest, więc prawnych możliwości podjęcia przez organ ponownego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy z tej przyczyny, że w tej sprawie wydana już została decyzja ostateczna i dotąd nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. To czyni nowe postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i wymaga umorzenia postępowania. W postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest, bowiem ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jak wyżej wskazano rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 2 ust.1 lit e) dekretu o reformie rolnej i § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r., co do nieruchomości położonej w W., dla której prowadzona jest księga hipoteczna "[...]" zostało już wydane i pozostaje w obrocie prawnym. Decyzja ta została skierowana do byłej właścicielki L. T. Skarżące i uczestnik H. M. są jej spadkobiercami (występuje wobec tego tożsamość stron postępowania). Sprawa dotyczy tej samej nieruchomości, żądanie oparte jest na tej samej podstawie prawnej (tożsamość przedmiotowa). Kolejna decyzja wydana w tej samej sprawie dotknięta byłaby kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Należy wskazać, że użycie przez ustawodawcę w art. 105 § 1 kpa sformułowania "wydaje", oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest - także w przypadku bezprzedmiotowości postępowania z powodu zaistnienia powagi rzeczy osądzonej – obligatoryjne. Wobec tego zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 105 § 1 kpa jest niezasadny. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że są one chybione. Organy nie naruszyły przepisów art. 6, 7, 9, 77 § 1, 80, 107 § 1 i § 3 kpa, bowiem właściwie zastosowały przepisy prawa, zebrały i właściwie oceniły dowody konieczne do wydania rozstrzygnięcia i wskazały, z jakich przyczyn postępowanie zostało umorzone. Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zawierają oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Co do zarzutu naruszenia art. 12 kpa wskazać należy, że zarzut taki mógłby być przedmiotem oceny sądu, lecz w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że orzeczenie z [...] września 1948 r. nie ma waloru dokumentu publicznego, bowiem w aktach sprawy znajduje się jej jego odpis, wskazać należy, że dokument ten pochodzi sprzed 60 lat i jako kopia został nadesłany przez Archiwum Państwowe w P. (Oddział w T.). Jednakże złożona do akt sprawy kopia została potwierdzona za zgodność z oryginałem przez to Archiwum. Dlatego chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Ministra przepisów art. 52 ust.1 i 2, art. 72 ust.1 i 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Organ w postępowaniu zakończonym kontrolowaną przez Sąd decyzją tych przepisów nie stosował. Mogłyby one ewentualnie stanowić wzorzec kontroli dla orzeczenia z [...] września 1948 r. we właściwym do tej kontroli postępowaniu. Jednakże niniejsze postępowanie dotyczy kontroli decyzji umarzającej postępowanie. Podkreślić należy, że w postępowaniu zakończonym decyzją umarzającą postępowanie organ nie rozstrzyga sprawy, co do istoty, wobec czego przeprowadza postępowanie dowodowe w zakresie koniecznym do oceny, czy w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości. Nie prowadzi, więc postępowania w kierunku oceny zasadności wniosku. Wobec tego obszerne zarzuty skargi odnośnie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego nie mogły być przedmiotem oceny sądu, jako że- jak wyżej wskazano - organ umarzając postępowanie nie rozstrzygał sprawy, co do istoty. Dlatego zarzuty, co do wadliwie ustalonej powierzchni majątku, użytków rolnych i łąk, nie mogą być skuteczne. To samo dotyczy powołanych w skardze dowodów z innych dokumentów, tj. wniosku Prezydium Rady Narodowej w B. z [...] października 1955 r., wniosku następców prawnych L. T. z [...] maja 2001 r., decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2002 r., wyroku Sąd Okręgowego w L. z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie [...], gdyż dokumenty te dotyczą lub odnoszą się do postępowań prowadzonych na podstawie art. 2 ust.1 lit b) dekretu tj. nieruchomości będących własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie – Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. W przedmiotowej sprawie podstawą prawną wniosku był przepis art. 2 ust.1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Również na tej podstawie prawnej było wydane orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] września 1948 r. Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.