I SA/Wa 2345/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Monika Sawa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił nieodpłatnego przekazania Gminie Miastu [...], prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji zwrócił uwagę na treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) i przytoczył jego brzmienie, zgodnie z którym gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Wojewoda wskazał, że wyżej cytowany przepis nie nakłada na organ administracji rządowej obowiązku przekazania gminie mienia związanego z realizacją jej zadań. Użycie w tym przepisie słów "może być przekazane" oznacza, iż przy jego zastosowaniu organy działają według uznania administracyjnego, co znaczy, że sam takt, iż mienie ogólnonarodowe jest związane z realizacją zadań gminy nie obliguje organu do przekazania go tej gminie, lecz pozostawia się uznaniu organu orzekającego ocenę zasadności przekazania gminie tego mienia ( wyroki NSA z dnia 7 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1437/97, NSA z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 2037/99, WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2494/02). Wojewoda podniósł, że analiza dostarczonej wraz z wnioskiem dokumentacji oraz przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że w dniu 27 maja 1990 r., a więc w dniu wejścia w życie ww. ustawy działka nr [...] posiadała nr archiwalny [...] km [...] i oznaczenie hipoteczne Nr [...] gdzie jako właściciel wpisany był Skarb Państwa użytkownik Przedsiębiorstwo Dróg i Zieleni - zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z [...].05.2017 r. oraz pismo Urzędu Miasta [...] z [...].07.2017 r. Wojewoda wskazał także, iż obecnie przedmiotowa nieruchomość ujawniona jest w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa - użytkownik wieczysty: Gmina Miasta [...]. Natomiast w ewidencji gruntów przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem "[...]" - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z treścią wniosku Prezydenta Miasta [...] nieruchomość ta zajęta jest w części pod plac zabaw oraz w części pod zieleń miejską. Wojewoda zwrócił również uwagę, iż prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte przez Gminę Miasta [...] na podstawie umowy zamiany z dnia [...] listopada 2008 r. Repertorium A Nr [...]. Zatem obecnie - jak podkreślił Wojewoda - Gmina Miasta [...] jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości i jako użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności, gdyż prawo użytkowania wieczystego to prawo pośrednie pomiędzy prawem własności a prawami rzeczowymi ograniczonymi. W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. Prezydent Miasta [...] wyjaśnił, że gmina realizuje na nieruchomości zadania własne z zakresu kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, a także zieleni gminnej i zadrzewień, a komunalizacja powyższej nieruchomości umożliwi gminie zmniejszenie kosztów związanych z eksploatacją działki, a także ujednolicenie struktury własności nieruchomości zagospodarowanej placem zabaw dla dzieci. Wojewoda uznał, że posiadane przez Gminę Miasta [...] prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania przez gminę wyżej wymienionych zadań. Przekazania nieruchomości użytkownikowi wieczystemu nie może również zdaniem Wojewody uzasadniać niedogodność, jaką jest dla niego konieczność ponoszenia kosztów związanych z eksploatacją działki. Wojewoda zaznaczył, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego są świadczeniem ekwiwalentnym za korzystanie z gruntu i władanie nim jak właściciel. W ocenie Wojewody dążenie do ujednolicenia praw przysługujących do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem i nieruchomości sąsiedniej nie znajduje się w katalogu zadań własnych gminy, które uzasadniają przekazanie prawa własności w omawianym trybie. Wojewoda w tej sytuacji stwierdził, iż nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), ponieważ Gmina Miasta [...] jest użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości i nie wykazano, aby prawo to było niewystarczające do zrealizowania przewidzianych działań, ww. podstawa nie jest jedynym sposobem, w jaki gminy mogą pozyskiwać nieruchomości Skarbu Państwa. Odwołanie od powyższej decyzji złożył - w imieniu Gminy Miasta [...] - Prezydent Miasta [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując sprawę wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z tym przepisem gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Komisja podniosła, że celem tego przepisu nie jest generalne przysporzenie gminom majątku. Norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią – a nie dopiero zamierzonymi - zadaniami. Przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, nie będąc przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację (vide: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1923/10). A nawet przy spełnieniu ww. przesłanek przedmiotowa decyzja pozostaje ciągle decyzją uznaniową. Ponadto kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65) oraz w stosunku do nieruchomości rolnych - przez ustawę z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 817, z późn. zm.). Za bezprzedmiotową w tej sprawie i na gruncie ustawy komunalizacyjnej uznać można w ocenie Komisji argumentację Gminy co do formy władania przedmiotową działką jako niewystarczającej. KKU podkreśliła, że obecnie Gmina jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że jako użytkownik wieczysty może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności. Potwierdza to orzecznictwo Sądu Najwyższego. Jak wynika z postanowienia SN z dnia 24 marca 2017 r., w sprawie pod sygn. akt I CSK 633/16, posiadanie nieruchomości w zakresie użytkowania wieczystego, to faktyczne wykonywanie władztwa nad nieruchomością z wolą posiadania jej jednak w granicach treści tego prawa. Jest to zatem wykonywanie władztwa nad nieruchomością odpowiadającego uprawnieniom określonym w art. 233 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Tym samym Gmina ma prawo do zagospodarowania tej nieruchomość zgodnie z przepisami. Konkludując, w opinii KKU, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania Gminie spornej działki w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Niewątpliwie przekazanie to nie jest obligatoryjne, a ww. przepis pozostawia do uznania organu, czy dane mienie przekaże czy też nie; jest to decyzja uznaniowa/fakultatywna. Decyzja, w zakresie uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy, w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań wnoszącej gminy, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie, kierując się przykładowo ponadgminnym interesem społecznym, a decyzja ma w tym przypadku charakter fakultatywny. Na zakończenie Komisja dodała, że Gmina, będąc użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, nie wykazała, aby prawo to było niewystarczające do realizowania zadań Gminy, a przekazanie spornej działki w trybie ustawy komunalizacyjnej prowadziłoby nie tyle do nieuzasadnionego przysporzenia majątku Gminie, co raczej do niezrozumiałego stosowania, w miejsce regulacji ogólnych, w tej sprawie przepisów wprowadzających ustawę sprzed 30 lat. Podniesione przez Gminę argumenty w odwołaniu od przedmiotowej decyzji nie znajdują uzasadnienia i pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jednocześnie KKU zauważyła, że negatywna decyzja komunalizacyjna nie zamyka Gminie drogi do nabycia prawa własności ww. nieruchomości w innym trybie. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasta [...] zarzucając jej naruszenie: 1) przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez błędne uznanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...]; przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 10 i pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez uznanie, iż Gmina Miasta [...] nie realizuje zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie zieleni gminnej i zadrzewień oraz w zakresie kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...]; przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 7 k.p.a. polegające na przekroczeniu przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową granic uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...]. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W myśl powołanego przepisu, gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że zarówno to, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak też przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania gminie mienia ogólnonarodowego zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającemu o takim przekazaniu. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że nie zostały w niej spełnione przesłanki do przekazania skarżącej mienia w trybie art. 5 ust. 4 ustawy, bowiem posiadane przez skarżącą prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jest wystarczające do realizowania przez gminę zadań własnych na tej nieruchomości. Po analizie akt sprawy Sąd powyższą ocenę organów w całości podziela. Nie można bowiem uznać za trafną argumentacji skarżącej opartej na twierdzeniu, że tylko przysługujące jej prawo własności przedmiotowej nieruchomości zapewni prawidłowe wykonywanie realizowanych przez Gminę Miasto [...] zadań własnych (tj. w tym przypadku zadań związanych z kulturą fizyczną i turystyką, w tym z terenami rekreacyjnymi i urządzeniami sportowymi oraz sprawy związane z utrzymywaniem zieleni gminnej i zadrzewień). Sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca - jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości - może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności. Potwierdza to wykładnia pojęcia użytkowania wieczystego i statusu prawnego użytkownika wieczystego dokonana przez Sąd Najwyższy, którego poglądy w tym przedmiocie trafnie przywołał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podnieść trzeba, że stosownie do art. 233 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste, użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach może swoim prawem rozporządzać, a budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność (art. 235 § 1 Kodeksu cywilnego). Z powyższego jednoznacznie wynika, że skarżąca - jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości ma w pełni zagwarantowane stabilne prawo wykonywania realizowanych na tej nieruchomości zadań własnych. Podkreślić przy tym trzeba, że skarżąca sama wybrała rodzaj prawa rzeczowego do nieruchomości, na której realizuje swoje zadania publiczne. Dobrowolnie wszak zawarła umowę zamiany gruntu na przedmiotowy grunt oddany w użytkowanie wieczyste , co wynika z zebranej dokumentacji. Zatem skarżąca sama uznała, że ten rodzaj prawa rzeczowego jest wystarczający do realizacji jej zadań na przedmiotowej nieruchomości. Z treści skargi wynika, że skarżąca faktycznie i bezpośrednio dysponuje przedmiotową nieruchomością realizując na niej powierzone jej ustawowo zadania. W konsekwencji, w opisanych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych nie można zarzucić organom niedostatecznego rozważenia przesłanek uznania administracyjnego, jeśli rozstrzygnięcie sprawy oparły na stanowisku, że potrzeby skarżącej związane z realizacją jej zadań publicznych na przedmiotowej nieruchomości zostały już zabezpieczone. Nie można zatem uznać aby w sprawie doszło do naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 7 ust. 1 pkt 10 i 12 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz w związku z art. 7 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.