I SA/Wa 2345/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 maja 2020 r. nr KOX/2424/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej uchyla zaskarżone orzeczenie. Orzeczeniem z 25 maja 2020 r., nr KOX/2424/Po/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ"), po rozpoznaniu wniosku H. P., umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym; Pismem z 16 listopada 2018 r. Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział H. P. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (udział 0,148800), położonej w W. przy ul. B., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 522 m2 i zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Pismem z 20 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu) użytkownik wieczysty wniósł o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Orzeczeniem z 25 maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, orzekło o umorzeniu przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że w niniejszej sprawie Prezydent m. st. Warszawy dokonał aktualizacji opłaty rocznej, a użytkownik wieczysty złożył w terminie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Kolegium podniosło, że w dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się (art. 4 ust. 2). Zdaniem Kolegium, w tym stanie rzeczy postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r., i niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i z tych przyczyn powinno być umorzone, pomimo że winna być spełniona druga przesłanka dotycząca tego, że wypowiedzenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. 2) art. 21 ust. 1 ustawy o 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cle mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało umorzeniem postępowania podczas gdy nie było ku temu przesłanek. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu skarżący podniósł, że organ pouczył Miasto o środku odwoławczym, tj. sprzeciwie. Skarżący taki sprzeciw wniósł i w jego wyniku postanowieniem z 18 października 2021 r., sygn. akt I C 1667/21, Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie umorzył przedmiotowe postępowanie. Postanowieniem z 12 lipca 2022 r., sygn. akt XXVII Cz 403/22, Sąd Okręgowy w Warszawie XXVII Wydział Odwoławczy, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, zmienił powyższe postanowienie w ten sposób, że odrzucił sprzeciw Miasta Stołecznego Warszawy. Skarżący zarzucił również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przedwcześnie umorzyło postępowanie a priori przyjmując, że zostało ono wszczęte po 5 października 2018 r. i winno podlegać umorzeniu. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało natomiast wszczęte z pierwszą czynnością, a wypowiedzenie opłaty taką czynnością nie jest. Zatem Kolegium nie zbadało należycie tej przesłanki. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ nie zbadał drugiej przesłanki, to jest tego czy wypowiedzenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego nie zostały doręczone pozostałym współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. Wszelkie ustalenia Kolegium przyjęło a priori, wbrew obowiązującym regulacjom, pozbawiając skarżącego prawa do obrony. Skarżący oświadczył, że skutecznie doręczył wypowiedzenia opłat pozostałym współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. Zatem orzeczenie Kolegium jest bezzasadnie i winno zostać uchylone w całości, a sprawa przekazana organowi do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."). W tak przyjętym zakresie kognicji Sąd uznał wniesioną skargę za dopuszczalną. W sytuacji bowiem gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie) sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 4 p.p.s.a.). Zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zostało wydane na podstawie art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270), zwanej dalej "ustawą zmieniającą" lub "ustawą z 31 stycznia 2019 r."). W myśl art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 powołanej normy stanowi zaś, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Zdaniem sądu w składzie orzekającym, z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że organ ma obowiązek umorzyć te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r.) - w sytuacji gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. W niniejszej sprawie prawidłowo przyjęło Kolegium, że postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska skarżącego. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział H. P. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (udział 0,148800), położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 522 m2 i zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu w dniu 30 listopada 2018 r. W dniu 20 grudnia 2018 r. do organu wpłynął wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Wobec powyższego uznać należało, że w sprawie spełniona została przesłanka z art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej dotycząca wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po 5 października 2018 r. Akta sprawy potwierdzają, że w sprawie spełniono również przesłankę z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotyczącą niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. Postępowanie aktualizacyjne w tym dniu było bowiem w toku. W tej dacie nie doszło bowiem do zawarcia ugody przez strony ani do wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Spełnienie jednak tylko tych przesłanek nie jest, w ocenie Sądu, wystarczające do umorzenia przedmiotowego postępowania. Jak bowiem trafnie podnosi skarżący, Kolegium nie odniosło się do drugiej przesłanki wynikającej z art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r., to jest nie ustaliło czy wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości, która jak wynika z prowadzonej dla niej księgi wieczystej stanowi przedmiot współużytkowania więcej niż jednego podmiotu. Zdaniem Sądu, przesądzając o warunkach uprawniających organ do umorzenia postępowania aktualizacyjnego ustawodawca w sposób wyraźny warunki te skonkretyzował. Nie można przyjąć, że spełnienie tylko jednego z nich wystarczy do umorzenia postępowania aktualizacyjnego wywołanego złożonym wypowiedzeniem. Użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, prawem niepodzielnym. Przysługuje ono do danej nieruchomości jako całości. Wobec powyższego, organ nie może przyjąć, że kwestia wysokości opłaty rocznej (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych - nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie czy opłata roczna została ukształtowana w sposób prawidłowy. Różnica w wysokości opłaty należna z tytułu użytkowania wieczystego od każdego współużytkownika może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału. Każdy z tych podmiotów uiszcza bowiem opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w prawie. Jednakże podstawa wymiaru wskazanej opłaty musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa. W sytuacji zatem gdy choćby jednemu ze współużytkowników wieczystych doręczono wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty po 1 stycznia 2019 r., to opłata za użytkowanie wieczyste pozostaje w dotychczasowej wysokości dla każdego z nich. W postanowieniach z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22, Lex nr 3349212 oraz 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22, Lex nr 3329950, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w przedmiocie wykładni art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. trafnie przyjmując, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. oraz brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu wyznacza roczną opłatę przekształceniową w wysokości opłaty, która obowiązywała przed aktualizacją. W tych okolicznościach powołany przepis przewiduje bowiem umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Konieczność umorzenia postępowania w sprawie sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2019 r., stał się bezprzedmiotowy. W wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość. Natomiast określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Wobec powyższego nieustalenie przez organ czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, powoduje, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze wykładnię prawa przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu uwzględniając, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy gdy wypowiedzenie nie zostało doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym.