I SA/Wa 2349/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Miron (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sygnatura akt I SA/Wa 2349/13 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. F. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i koniecznością opieki nad matką I. C. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W. F. zwróciła się z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad matką I. C. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Kierownik MOPS w P. działając z upoważnienia Burmistrza Miasta P. odmówił zainteresowanej przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni w dniu składania wniosku nie pracowała zawodowo, a więc nie rezygnowała z żadnej formy zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Od powyższej decyzji W. F. wniosła odwołanie. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało, że ustawą z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) po art. 16 dodano art. 16a, który w ust. 1 stanowi, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji, edukacji. Pojęciem "zatrudnienie" lub "inna praca zarobkowa" cyt. ustawa określa wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 cyt. ustawy). Aby otrzymać wnioskowane świadczenie osoba ubiegająca się o nie, winna zrezygnować z ww. formy zatrudnienia. Z akt sprawy wynika, że W. F. przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie pracowała, więc nie rezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Akta sprawy wskazują, iż skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy o pracę w okresie od [...] września 1982 r. do [...] lutego 1983 r. Stosunek pracy wygasł wraz z upływem czasu, na który umowa była zawarta. Natomiast matka skarżącej – I. C. orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w P. zaliczona została do I grupy inwalidów od dnia [...] kwietnia 1987 r. Z powyższego wynika, iż w przedmiotowej sprawie nie ma bezpośredniego związku przyczynowo -skutkowego oraz czasowego pomiędzy rezygnacją z pracy W. F. a datą orzeczenia o stopniu inwalidztwa jej matki I. C. A więc nie spełnione zostały tu przesłanki wynikające z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W. F. złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że decyzja organu jest dla niej krzywdząca i nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Podkreśliła, że organ dokonał wadliwej interpretacji art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych albowiem zastosował interpretację zawężającą, a twierdząc, że rezygnacja z pracy powinna pokrywać się w czasie z powstaniem znacznego stopnia niepełnosprawności organ de facto samowolnie wprowadził do przepisu nową przesłankę – zbieżność w czasie. Wskazała także, że SKO w C. nie odniosło się do jej zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym m.in. do okoliczności, że jej matka już orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1978 r. została uznana za inwalidę i zaliczona do II grupy inwalidów. W orzeczeniu tym stwierdzono, że inwalidztwo jest trwałe i że matka nie może wykonywać żadnej pracy. Już w tym czasie wymagała opieki. W tym czasie skarżąca powróciła do pracy po urlopie wychowawczym jednakże rozwiązała umowę na mocy porozumienia stron w związku z koniecznością opieki nad matką. W 1982 i 1983 roku próbowała podjąć zatrudnienie jednakże w związku ze stanem zdrowia matki musiała je przerwać. Podkreśliła także, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne, a w uzasadnieniu tamtej decyzji organ nie kwestionował faktu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką. Organy administracji powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. Zasada ta, zdaniem skarżącej została naruszona skoro w poprzedniej decyzji organ nie kwestionował faktu rezygnacji z zatrudnienia, a teraz przedstawia inną interpretację tego samego pojęcia. W jej ocenie przesłanki rozstrzygnięcia nie zostały należycie uzasadnione a przez to decyzja narusza prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej, powołując przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) odmówiły przyznania W. F. specjalnego zasiłku opiekuńczego podnosząc, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a opieką nad niepełnosprawną matką, a w konsekwencji nie zaistniały przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią tego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną i która obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadziła specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodzić się trzeba z organami administracji publicznej rozpoznającymi niniejszą sprawę, że w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela jednakże poglądu, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, należy rozumieć wyłącznie sytuację, w której dana osoba będąc w stosunku pracy, rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy podkreślić, że ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o świadczeniach rodzinnych pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia", pomimo że od zaistnienia tej przesłanki uzależnił przyznanie omawianego świadczenia. Powyższe oznacza, że każdorazowo pojęcie to winno zostać zdefiniowane przez organy administracji oraz sądy kontrolujące decyzje wydane w oparciu o ww. przepis. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, że wykładnia przepisów prawa musi pozostawać w zgodzie z zasadami określonymi w Ustawie Zasadniczej W konsekwencji zatem dokonując wykładni art. 16a omawianej ustawy należy brać pod uwagę zasadę ochrony praw nabytych oraz niepozbawianie osób niepełnosprawnych opieki oraz pomocy najbliższych. Tym samym jako nieuprawnione należało uznać stanowisko organów administracji wskazujące, iż W. F. nie spełnia wymogów omawianego przepisu i w konsekwencji nie zasadny jest jej wniosek o przyznanie zasiłku. Po pierwsze: z treści omawianego przepisu nie wynika, ażeby przesłanka warunkującą uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego było pozostawanie wnioskodawcy w stosunku pracy w chwili ustalenia niepełnosprawności osoby, nad którą jest sprawowana opieka. Po drugie: w ocenie Sądu z "rezygnacją z zatrudnienia" mamy do czynienia również wówczas gdy w czasie trwającego stosunku pracy przed upływem okresu na jaki umowa została zawarta pracownik nie zwrócił się z prośbą o zawarcie kolejnej umowy o pracę. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie jest bowiem sporne, iż skarżąca zatrudniona była do 1983 roku przy czym stosunek pracy wygasł wobec upływu okresu, na który umowa ta została zawarta. Niekwestionowane jest również to, że I. C. – matka skarżącej została zaliczona do I grupy inwalidów dopiero w 1987 roku. Uszło jednak uwadze organów, że w 1983 roku I. C. była już inwalidką, a inwalidztwo to miało charakter trwały. W 1978 roku I. Cz. zaliczono do II grupy inwalidów. Nie uprawnione jest zatem twierdzenie organu, że skoro skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w 1983 roku, a jej matka została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów 4 lata później, to brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje również to że skarżącej, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., przyznany został specjalny zasiłek opiekuńczy. Przyznanie tego zasiłku również było uzależnione od "rezygnacji z zatrudnienia" a organ przyznając zasiłek nie miał wątpliwości co do tego, że skarżąca spełnia ten warunek. Rację ma zatem skarżąca wskazując, że przy rozpoznawaniu niniejsze sprawy została naruszona, wyrażona w art. 8 k.p.a., zasada zaufania obywatela do organów państwa. Nie może bowiem być uważane za pogłębianie tej zasady dokonywanie przez organy administracji odmiennej wykładni przepisu prawnego mimo niezmienionej sytuacji faktycznej. Powyższa okoliczność ma o tyle kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 7 grudnia 2012 r. uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Warunkiem przyznania tego specjalnego zasiłku do 1 stycznia 2013 r. jest wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia" niemniej celem tej nowelizacji nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z ta funkcja prawa do świadczenia pieniężnego ale wyeliminowanie zjawisk patologicznych. Niewątpliwie zatem osoby, którym wcześniej przyznano świadczenia pielęgnacyjne mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego ciągłości przyznania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego zarówno przed jak i po nowelizacji oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest przyznanie rekompensaty finansowej osobie rezygnującej z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wykluczało możliwość zarówno podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia jak i możliwość zarejestrowania się jako osoba poszukująca pracy. W konsekwencji zatem nie należy upatrywać związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki w odniesieniu do ostatniego zatrudnienia skarżącej – jak to uczyniły organy administracji lecz w nabyciu przez nią prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy przed nowelizacją. Taki pogląd wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 4 października 20134 r. w sprawie II SA/Sz830/13 (vide: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl) w którym stwierdził, że fakt przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niezależnie od powyższego wskazać również należy, że ustawodawca w art. 16a ust. 1 omaw. ustawy nie wprowadził wymogu, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznawanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Warunku takiego nie można także wyprowadzać z samego wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydanej na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku. Konieczne jest jedynie aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą uprawnioną do alimentacji. Przyjęcie innej wykładni tego przepisu prowadziłoby do faktycznego pozbawienia osób, które zrezygnowały z zatrudnienia przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., a sprawowały przed wejściem w życie i sprawują nadal opiekę nad osobą legitymującą się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co z kolei mogłoby prowadzić do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Rzeczpospolitej Polskiej. Za powyższą oceną przemawia także to, że wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie przepis ten nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia lecz niewątpliwie przestawiona w tym wyroku ocena prawna wiążąca jest dla organów rozpoznających wniosek W. F. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię co uzasadniało konieczność ich uchylenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej wykładnią ww. przepisu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.