I SA/Wa 2350/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (Wójt) z 19 maja 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania R. K. (Skarżącemu) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem M. K. Decyzja Kolegium wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Skarżący sprawuje opiekę nad synem M. K. legitymującym się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z [...] czerwca 1998 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności - na stałe. Stopień niepełnosprawności datuje się od 22 czerwca 1998 r., a niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa. W związku ze sprawowaną opieką wnioskiem z 1 kwietnia 2021 r. Skarżący, wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2018 r. poz. 2220), powoływanej dalej jako "u.ś.r.". We wniosku Skarżący zaznaczył, że pobiera emeryturę wobec czego wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego chociażby w części stanowiącej różnicę między świadczeniem pielęgnacyjnym, a otrzymywaną przez niego emeryturę. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Wójt, decyzją z [...] maja 2021 r., utrzymaną w mocy przez Kolegium, decyzją z [...] lipca 2021 r., odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na zaistnienie negatywnej przesłanki jego przyznania przewidzianej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci przysługiwania mu prawa do emerytury. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji wyrażony w zaskarżonej decyzji, że fakt pobierania przez Skarżącego emerytury (zarówno z ZUS, jak i z KRUS) stanowi przesłankę negatywną do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bez względu na okoliczności w jakich nabył prawo do emerytury. Ponadto Kolegium wskazało, że zawieszenie emerytury w żaden sposób nie wpłynie na ocenę spełnienia przez Skarżącego przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Ustawa nie przewiduje bowiem możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem wymienionym w art. 17ust. 5 pkt 1 lit. a w zależności od tego, które ze świadczeń jest dla strony bardziej korzystne. W ocenie Kolegium również zarzut dotyczący przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o otrzymywaną emeryturę nie zasługuje na uwzględnienie. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem w określonej normatywnie kwocie i organy administracji nie mają podstawy prawnej, by przyznać świadczenie w innej kwocie niż to wynika z obwieszczenia właściwego ministra. Bez wcześniejszego wyeliminowania decyzji przyznającej prawo do emerytury nie jest więc możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji nie ma także znaczenia, że Skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad synem. Na decyzję Kolegium Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 u.ś.r., poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez Skarżącego emerytury pozbawia jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; Nadto z ostrożności procesowej Skarżący zarzucił w kontekście ww. zarzutu naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a emeryturą uzyskiwaną przez Skarżącego, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia; b) naruszenie art. 7, art. 77 K.p.a., poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. braku ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury Skarżącego w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego. 2. ewentualnie naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 9 K.p.a. w związku z art. 79a K.p.a. oraz art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania Skarżącego, o uznaniu okoliczności pobierania przez Skarżącego emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania Skarżącego do usunięcia takiej przesłanki, poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, prezentowanej przez Skarżącego, Sąd w składzie orzekającym nie podziela. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 u.ś.r., który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu, wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji gdy sprawujący opiekę nad niepełnosprawnym synem Skarżący posiada prawo do emerytury (zarówno z KRUS jak i z ZUS-u), jego wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia. Organy obu instancji, opierając się bowiem na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przyjęły, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Także w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy ustalonym ustawą wymiarem świadczenia, a kwotą emerytury. Kwestia wykładni i stosowania ww. przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część bowiem składów orzekających, analogicznie jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (tytułem przykładu można tu wskazać przywoływany w decyzji Kolegium wyrok NSA z 10 lica 2018 r. I OSK 134/18). W części orzeczeń, akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodziły, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 ustawy świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (tak np. NSA w wyrokach: z 28 czerwca 2019 r. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19, czy wyroku WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. III SA/Gd 472/19). Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20, gdzie odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnego wykładnia ww. przepisu, pozwalającego na realizację zasady zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji ), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Emerytura bowiem, choć jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Nie podziela natomiast dwóch pierwszych. Odwoływanie się bowiem tylko do reguł wykładni językowej (jak uczyniły organy) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Szczególnie dobitnie widać to na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, gdzie Skarżący mimo posiadania prawa do emerytury (które to prawo nabył uzyskując odpowiedni wiek emerytalny) mógłby podjąć dodatkowe zatrudnienie, za które otrzymywałby wynagrodzenie przy jednoczesnej wypłacie emerytury (bez konieczności jej zawieszania). Skarżący rezygnując z podjęcia zatrudnienia, podjął się opieki nad niepełnosprawnym synem. Jeśli zatem jego przejście na emeryturę wiązało się z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co wypełniało podobną funkcję, jak obecne świadczenie pielęgnacyjne, to brak jest powodów, by pod względem wymiaru przyznawanego przez państwo wsparcia, na skutek eliminacji prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, różnicować jego pozycji w stosunku do osób będących w podobnej sytuacji społecznej, rodzinnej i materialnej, a zwłaszcza takich, które wcześniej nie pracowały. Jak bowiem trafnie zauważał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 351/20 "Nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury, wiążącej się z koniecznością opieki nad inną osobą, w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.". Z kolei możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) – na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. i o co wnioskował Skarżący – pozostawałaby, jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny wyrokach wydanych w sprawach I OSK 2375/19 oraz I OSK 254/20, w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłaty części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno–rentowe. Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r., wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenie wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego przez art. 9 K.p.a. na organy administracyjne obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto z treści art. 79a K.p.a., stanowiącego, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one ww. przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym Skarżącemu dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. To z kolei było konsekwencją oparcia się przez nie na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. u.ś.r. Naruszenia tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia podania Skarżącego. Z tych względów Sąd, wobec istotnego naruszenia zaskarżoną decyzją, jak też poprzedzającą ją decyzją, przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na wniosek skarżących zawarty w skardze i brak sprzeciwu organu Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzaj się do obowiązku poinformowania Skarżącego o możliwości zawieszenia prawa do emerytur, wezwania go do przedłożenia wydanych w tym przedmiocie stosowanych decyzji organów emerytalno-rentowych (KRUS i ZUS). Mając przy tym na uwadze, że po myśli art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (a przez to także jej niepełnosprawny syn) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas.