I SA/Wa 2351/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w zakresie punktu V decyzji dotyczącego podstaw do zawarcia aktu notarialnego umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania S. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Objęcie gruntu położonego przy ul. [...] w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 23 grudnia 1947 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. W dniu 22 czerwca 1948 r. wpłynęły do Zarządu Miejskiego [...] wnioski M. G. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonych w [...] przy ulicy [...], oznaczonych odpowiednie numerami hipotecznymi [...],[...],[...]. Z dołączonego odpisu zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] czerwca 1948 r. wynika, iż tytuł własności nieruchomości oznaczonych ww. numerami hipotecznymi był jawnym wpisem na rzecz M. ze S., na mocy aktu z dnia [...] lutego 1946 r. za nr hip. [...] i wniosku z dnia 4 lipca 1946 r. za nr [...] tej księgi - z tytułu nabycia od M. J.. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniami administracyjnymi: z dnia [...] kwietnia 1957 r., nr [...], nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 1957 r., nr [...] odmówiło M. G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonych przy ul. [...], uzasadniając odmowę przeznaczeniem terenu pod budownictwo wielokondygnacyjne spółdzielcze. Decyzją z dnia [...] lutego 1991 r., nr [...] Burmistrz Dzielnicy [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość o pow. [...] m2 położoną w [...] pomiędzy ulicami [...], ozn. hip. [...], pochodzącą z wykazu hipotecznego nieruchomości [...], w wysokości [...] złotych łącznie na rzecz: E. L. i A. G. – następców prawnych M. G. z d. S. Decyzjami z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] oraz [...] i z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] odmawiających ww. przyznania prawa własności czasowej. W konsekwencji, "odżyła" sprawa objęta wnioskami z dnia 22 czerwca 1948 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że grunt pochodzący z dawnych nieruchomości hipotecznych [...], oznaczony jest obecnie w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] jako działki nr: [...] o pow. [...] m2, [...], o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 . W następstwie rozpoznania powyższych wniosków, decyzją z [...] maja 2014 r. Prezydent [...], nr [...] orzekł ustanowić na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanego w KW [...], położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz: K. L. w udziale [...] części, M. T. w udziale [...] części, W. G. w udziale [...] części, K. W. w udziale [...] części, A. S. w udziale [...] części (pkt I decyzji). W punkcie III decyzji odmówił natomiast ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], stanowiącego drogę - ul. [...]; nr [...] o pow. [...] m2, z uwagi na oddanie go w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich. Jednocześnie w kolejnych punktach decyzji (od IV do XIV, w tym punkt V dwukrotnie oznaczony) organ zawarł szereg postanowień odnoszących się m.in. do przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], kwestii ustanowienia służebności w umowie oddania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste oraz umowie sprzedaży, konsekwencji zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, obowiązków użytkowników wieczystych w zakresie korzystania z nieruchomości, okoliczności stanowiących podstawę rozwiązania umowy). W umieszczonym w tej części decyzji punkcie V (dotyczącym podstaw do zawarcia aktu notarialnego) organ wskazał natomiast, że termin aktu natorialnego zostanie wyznaczony po uprzednim rozliczeniu i wpłacie na konto [...], zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za część gruntu przedmiotowej nieruchomości ustalonej ww. decyzją z dnia [...] lutego 1991 r. - najpóźniej na 3 dni przed zawarciem umowy. Ponadto określił w tym punkcie, warunki, pod którymi zostanie zawarta umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste podnosząc, że nastąpi to z równoczesną sprzedażą znajdujących się na nim budynków, wybudowanych po 1945 r. (stanowiących własność [...]), a także stwierdzając, iż warunki jego sprzedaży, w tym wysokość należnej ceny, zostaną określone w protokole rokowań. Organ wskazał ponadto, że podstawą ceny sprzedaży będzie wartość budynku określona w sporządzonym w tym celu operacie szacunkowym, a cena ta podlegać będzie zapłacie najpóźniej przeddzień podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Określił jednocześnie, że za dzień zapłaty przyjmuje się uznanie odpowiedniej kwoty na rachunku [...] wskazanym w protokole rokowań. Odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r. złożyła S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2015 r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że w postępowaniu dekretowym stronami postępowania są dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela - będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu. Stronami postępowania są także podmioty, którym przysługuje tytuł prawny do spornego gruntu. W stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy K. L., M. T., W. G., K. W., A. S. - jako następcom prawnym dawnego właściciela dekretowego (wbrew stanowisku S.) służy przymiot strony niniejszego postępowania. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że stroną niniejszego postępowania jest także S. S. jest użytkownikiem działki nr [...] z obrębu [...], użytkowanie jest prawem rzeczowym ograniczonym, dającym ograniczone władztwo nad rzeczą cudzą a także podlega ochronie prawnej, jednakże oddanie nieruchomości w użytkowanie nie jest tożsame z trwałym rozdysponowaniem nieruchomości i nie stanowi przeszkody do pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Spółdzielnia brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak również została jej doręczona decyzja Prezydenta [...]. Spółdzielnia nie wykazała, aby w toku postępowania przed organem pierwszej instancji uniemożliwiono jej dokonania konkretnych czynności procesowych. W konsekwencji Kolegium nie znalazło podstaw dla uznania, że doszło do naruszenia praw S. jako strony postępowania. Jednocześnie Kolegium wskazało, że stwierdzenia zawarte w pkt IV-XIV zaskarżonej decyzji stanowią element dodatkowy decyzji, z którego nie można wyprowadzać żadnych skutków prawnych obciążających stronę. Treść tych punktów, ma w swej istocie jedynie charakter informacyjny. Właściciel gruntu przedstawił swoje stanowisko, dotyczące warunków, jakie winna dopełnić strona, poprzedzających dokonanie czynności cywilnoprawnej - zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz o sprzedaży budynku znajdującego się na gruncie. Niemniej jednak zaproponowane warunki wymagają zgody obu stron. Natomiast w razie braku porozumienia niezbędne będą negocjacje a w ostateczności rozstrzygniecie sporu będzie w gestii sądu powszechnego. Stwierdzenia zawarte w punktach IV-XIV decyzji nie mogą zatem skutecznie kształtować sytuacji prawnej wnioskodawców w postępowaniu zwykłym. W tym miejscu Kolegium przywołało orzecznictwo sądowoadministracyjne. Dalej Kolegium podniosło (za organem pierwszej instancji), że w odniesieniu do zabudowanego gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanego w KW [...], położonego w [...] przy ul. [...] istnieją podstawy do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wobec możliwości pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez następców prawnych dawnego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu wg Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] ", zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z nim, grunt oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: [...] - wszystkie z obrębu [...], położony jest w strefie przeznaczonej pod mieszkalnictwo, oznaczonej symbolem [...], natomiast grunt oznaczony jako działka nr [...] przeznaczony jest pod ulicę lokalną [...] oznaczoną symbolem [...]. Aktualnie, działka nr [...]. wchodzi w skład pasa drogowego ul. [...]. Zgodnie z Uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r., Nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych, załącznik nr 6 pozycja 205, (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.) [...] jest drogą gminną. Na podstawie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Konsekwencją ww. przepisu jest wyłączenie dróg publicznych z obrotu prawnego, co oznacza, że nie mogą one być zbyte ani obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi. Jeżeli zaś chodzi o działkę nr [...], stanowi ona własność innych osób a prawo to jest ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Tym samym, organ nie może dysponować tą nieruchomością, w tym obciążyć ją prawem użytkowania wieczystego. Na powyższą decyzję Samorzadowego Kolegium Odwoławczego w [...] S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1) naruszenie przepisu postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. mimo stwierdzenia, iż przedmiotowa decyzja obarczona jest wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - jest niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (str. 10 ustęp 4 uzasadnienia) w sytuacji kiedy stwierdzenie takiej wady decyzji obligowało organ II instancji do jej uchylenia; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez brak jego zastosowania w sprawie niniejszej i uznanie, iż możliwym jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości [...] wraz z jednoczesną sprzedażą budynków posadowionych na nieruchomości w sytuacji gdy S. może żądać, aby [...] przeniosło na nią własność części dz. ew. [...] z obrębu [...] za wynagrodzeniem wobec posiadania przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz przed tym dniem wybudowali jej poprzednicy prawni budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem na przedmiotowej nieruchomości; 3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 k.p.a. w zw. art. 28 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy wobec braku zapewnienia S. możliwości czynnego udziału w sprawie, tj. wyrażającego się w braku umożliwienia jej składania wniosków dowodowych, braku umożliwienia zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, braku umożliwienia ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego, zaniechaniu doręczenia decyzji przez organ I instancji organowi osoby prawnej ograniczając jej przesłanie jedynie do wiadomości prezesa spółdzielni mimo, iż S. służy przymiot strony w niniejszym postępowaniu, wobec posiadania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. [...] z obrębu [...] ujawnionego w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] pod nr kw [...]; 4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, iż K. L., M. T., W. G., K. W., A. S. służy przymiot strony w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] o pow. [...] m2 ozn. [...] mimo, iż ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 1991 r., nr [...] zostało przyznane ich poprzednikom prawnym odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, a odszkodowanie zostało wypłacone; 5) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 65 k.p.a. w stopniu mający wpływ na wynik sprawy, a wyrażający się w dokonaniu w toku postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oceny prawnej decyzji z dnia [...] lutego 1991 r. dotyczącej odszkodowania ostatecznej i wykonanej poprzez stwierdzenie dotknięcia jej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji poczynienie ustaleń w zakresie stanu faktycznego tak jakby decyzja ta została już wyeliminowana z obrotu prawnego; 6) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., które miało wpływ na wynik poprzez zaniechanie dokonania oceny skuteczności umowy sprzedaży praw do spadku po M. G. z dnia 4 marca 2010 r. w sytuacji gdy D. G. oraz S. G. uprzednio dokonali rozporządzeń tożsamym składnikiem majątkowym na rzecz E. L. składając stosowne oświadczenia (k-16,15 akt własnościowych ul. [...]), co skutkowało błędnym ustanowieniem na rzecz K. L. prawa do nieruchomości cz. działki ozn. hip. [...] oraz hip. [...] stanowiących aktualnie dz. [...] w udziale [...] części, w sytuacji gdy prawidłowo ustalony udział K. L. jest mniejszy i stanowi jedynie [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...], a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Jednocześnie Kolegium wskazało, że nie jest zasadne twierdzenie strony skarżącej, iż organ odwoławczy uznał, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. obarczona jest wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - jest niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Na stronie 10 skarżonej decyzji Kolegium odniosło się do zagadnienia literalnej lub celowościowej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. W rozpatrywanej sprawie stosując wykładnię celowościową art. 7 ust. 2 dekretu, Kolegium uznało za zasadną odmowę ustanowienia przez organ pierwszej instancji praw do dawnego gruntu dekretowego w części stanowiącej obecnie własność innych osób a także w części będącej drogą publiczną. Ponadto Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do uznania wystąpienia naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz wyjaśniło, że wbrew ocenie skarżącej, Kolegium nie dokonało oceny prawnej decyzji o odszkodowaniu i nie założyło, że decyzja ta nie funkcjonuje w obiegu prawnym. Takie stanowisko jest nadinterpretacją strony skarżącej. Strona skarżąca, w dniu 5 kwietnia 2016 r. złożyła załącznik do protokołu rozprawy, w którym podniosła, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] września 1988 r., nr [...] orzekająca o ustanowieniu na rzecz N. z siedzibą w [...], prawa użytkowania nieruchomości o pow. [...] m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło postępowanie nadzorcze w zakresie oceny decyzji z dnia [...] września 1988 r., jednak nie ulega wątpliwości, iż w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt. P 46/13, który orzekł że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem nabycia prawa lub ekspektatywny, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, zachodzi uzasadnione przypuszczenie, iż przedmiotowa decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego nawet gdyby została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zdaniem skarżącej, wobec tego, iż takie postępowanie nadzorcze jest prowadzone, Prezydent [...] jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] winny ww. okoliczność uwzględnić poprzez zawieszenie prowadzonych postępowań. Z kolei, pismem z dnia 29 marca 2016 r., skarżąca wniosła o otwarcie zamkniętej rozprawy i dopuszczenie dowodu z załączonych dokumentów – na okoliczność wystąpienia przez S. z wnioskiem o przekazanie skarżącej nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem. W dniu 7 kwietnia 2016 r. Sąd postanowił zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo oraz oddalić dowód z dokumentów dołączonych do pisma z dnia 29 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W następstwie rozpoznania wniosków M. G., złożonych w dniu 22 czerwca 1948 r., Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...] - wydaną w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - orzekł ustanowić za czynszem symbolicznym, na rzecz następców prawnych dawnego właściciela, w udziałach wskazanych, prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanego w KW [...], położonego w [...] przy ul. [...]. Jednocześnie w punkcie V osnowy decyzji (dotyczącym podstaw zawarcia aktu notarialnego) wskazał, że "Termin aktu notarialnego zostanie wyznaczony po uprzednim rozliczeniu i wpłacie na konto [...], zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za część gruntu przedmiotowej nieruchomości ustalonej decyzją Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1991 r. - najpóźniej na 3 dni przed zawarciem umowy". Ponadto, organ stwierdził w tym punkcie, że umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zostanie zawarta pod następującymi warunkami: "Oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nastąpi z równoczesną sprzedażą znajdujących się na nim budynków wybudowanych po 1945 r. Warunki sprzedaży budynków, w tym wysokość ceny należnej [...], zostaną określone w protokole rokowań. Podstawą ustalenia ceny będzie wartość budynków określona w operacie szacunkowym (...)". W dalszej zaś kolejności oznaczył termin zapłaty tej ceny. Kluczowe dla oceny legalności powyższej decyzji w zakresie jej ww. punktu V, a co za tym idzie także utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego było rozważenie, czy tego rodzaju elementy mogły być objęte rozstrzygnięciem administracyjnym podejmowanym na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zauważyć bowiem należy, że jedną z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawnego jest zasada legalizmu, a więc działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.), a jej konsekwencją jest to, że organy władzy publicznej mogą działać tylko wówczas i w takim zakresie w jakim przepisy prawa je do tego upoważniają. W szczególności więc aby doszło do stosowania decyzji administracyjnej jako władczej formy działania organów administracji, z obowiązującego przepisu prawa musi wynikać dla nich ku temu wyraźna podstawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionowana jest kompetencja organów gminy do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnych złożonych na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wniosków o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (pierwotnie wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy). Należy jednak zauważyć, że samo ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu przebiega dwuetapowo. Najpierw w toku postępowania administracyjnego organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego został wniesiony w terminie przewidzianym art. 7 ust. 1 dekretu oraz czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela (jego następcę prawnego) da się pogodzić z przeznaczenie gruntu przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu) i w przypadku ich spełnienia wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób i określeniu należnej z tego tytułu stawki czynszu symbolicznego. Natomiast następny etap prowadzony jest już na gruncie cywilnoprawnym i kończy się on zawarciem stosownej umowy pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji w formie aktu notarialnego. Przepisy dekretu, nie zawierają przy tym jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego, czy to związanych z rozliczeniem otrzymanego już odszkodowania, ze zwrotem nakładów, czy przenoszeniem własności budynków wzniesionych na gruncie dekretowym po dniu wejścia w życie tego dekretu. Artykuł 7 ust. 3 in fine dekretu stanowi wprawdzie, że w razie uwzględnienie wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta. Jednakże określenie tych "warunków" - uregulowanych obecnie w przepisach kodeksu cywilnego - odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które będzie dopiero prowadzone po wydaniu ww. decyzji. To właśnie w ramach tego drugiego etapu, a nie w decyzji administracyjnej, rozstrzyga się o "warunkach" zawarcia tej umowy. Skoro zatem normy prawa materialnego nie przewidziały w tym zakresie kompetencji orzeczniczych organów administracji publicznej, to sprawa ta, w myśl art. 2 § 3 k.p.c. należy do drogi postępowania cywilnoprawnego. Nie mogła więc stanowić przedmiotu orzekania organu, przy rozstrzyganiu jedynie o spełnieniu przesłanek z art. 7 dekretu warunkujących uzyskania prawa. Podnoszony zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] argument, iż postanowienia objęte m.in. ww. pkt V decyzji Prezydenta [...] nie kształtują sytuacji prawnej następców prawnych wnioskodawczyni (a więc nie stanowią elementu władczego rozstrzygnięcia organu o prawach lub obowiązkach stron), a jedynie pełnią funkcje informacyjną, jest w realiach niniejszej sprawy o tyle nietrafny i nieuprawniony, że wspomniany punkt jest elementem osnowy decyzji (rozstrzygnięcia), a nie jej uzasadnienia. Jest to więc bez wątpienia element, którego treścią organy administracji publicznej, a przez to faktycznie także strony - stosownie do art. 110 k.p.a. – będą związane w przypadku uzyskania przez tą decyzję waloru ostateczności. Będzie on więc również wiążący przy formułowaniu umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, której zawarcie ma nastąpić w jej wykonaniu. Oznacza to, że Prezydent [...], nie mając ku temu podstaw w normach prawa materialnego, ani kompetencji przynależnych mu jako organowi administracji publicznej, wbrew wynikającej z art. 6 k.p.a. zasadzie legalizmu, ukształtował w sposób władczy istotne elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego. Niedostrzeżenie z kolei tej wady przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skutkowało błędnym utrzymaniem w mocy wydanej przez Prezydenta [...] decyzji. Podjęta zatem w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych przez Kolegium decyzja z dnia [...] października 2015 r., w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie jej punktu V, dotyczącego podstaw do zawarcia aktu notarialnego umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, oceniana być musi jako naruszenie prawa (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu), prowadzące do uchyleniem zaskarżonej decyzji we wskazanej części. Z kolei odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę ich nie podzielił, tym samym w pozostałym zakresie skargę oddalił. I tak, zwraca się uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż stronami postepowania prowadzonego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest gmina lub Skarb Państwa jako właściciele gruntu oraz dawny właściciel przejętego gruntu lub jego następcy prawni. Inny podmiot może być stroną tego postępowania tylko wówczas gdy wykaże, że legitymuje się tytułem prawnym o charakterze rzeczowym do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania dekretowego. W sprawie niniejszej następstwo prawne przyszłych użytkowników wieczystych wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych postanowień sądów powszechnych (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r., sygn. akt [...], stwierdzające, że spadek po M. G. z d. S. zmarłej [...] kwietnia 1978 r. w [...] nabyły w drodze dziedziczenia ustawowego dzieci: E. L. z d. G. oraz synowie A. G., S. G. i D. G. w częściach równych po 1/4 części spadku każde z nich; postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 1996 r., sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po D. G. zmarłym dnia [...] czerwca 1996 r. na podstawie ustawy nabyło rodzeństwo: E. L., S. G. i A. G. po 1/3 części spadku każde z nich z dobrodziejstwem inwentarza; postanowienie Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt [...] na mocy którego, spadek po E. L. zmarłej dnia [...] lutego 2009 r. na podstawie ustawy nabyli z dobrodziejstwem inwentarza syn K. L. i córka M. T. po 1/2 części każde z nich.). Ponadto, z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] stycznia 2010 r., Rep. [...] Nr [...] wynika, że spadek po A. G. zmarłym w dniu [...] sierpnia 2009 r. w [...] nabyły na podstawie dziedziczenia ustawowego: żona spadkodawcy W. G. do udziału wynoszącego 1/3 część, córka spadkodawcy K. W. do udziału wynoszącego 1/3 część, córka spadkodawcy A. S. do udziału wynoszącego 1/3 część, zaś z umowy sprzedaży udziałów w spadkach, zawartej w formie aktu notarialnego, sporządzonego w dniu [...] marca 2010 r., Rep [...] Nr [...] wynika, że K. L. działający w imieniu własnym oraz działający w imieniu i na rzecz S. G. jako pełnomocnik, sprzedał K. L. działającemu w imieniu własnym między innymi należący do S. G. udział wynoszący 1/4 części w spadku po zmarłej M. G., należący do S. G. udział wynoszący 1/3 części w spadku po zmarłym D. G. do jego majątku osobistego. Powyższe orzeczenia oraz akty notarialne są w obrocie prawnym, nie zostały w żaden sposób podważone. Tym samym nie zyskał uznania Sądu zarzut naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, iż K. L., M. T., W. G., K. W., A. S. służy przymiot strony w sprawie. W ocenie Sądu także okoliczność ustalenia i przyznania odszkodowania E. L. i A. G. - decyzją z dnia [...] lutego 1991 r. - za część nieruchomości pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej nie ma w sprawie niniejszej wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego. Także nie można podzielić stanowiska strony skarżącej co do tego, że obowiązkiem organu była ocena skuteczności umowy sprzedaży praw do spadku po M. G. z dnia [...] marca 2010 r. Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego co do tego, że strona skarżąca jako użytkownik działki nr [...] z obrębu [...] nie wykazała, aby w toku postępowania przed organem pierwszej instancji uniemożliwiono jej dokonania konkretnych czynności procesowych. Spółdzielnia otrzymała decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], którą to skutecznie zaskarżyła do organu drugiej instancji. Wobec tego zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. nie znajduje podstaw. Nie podzielono także zarzutu naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 j.t.). Zgodnie z tym przepisem, spółdzielnia mieszkaniowa, która w dniu 5 grudnia 1990 r. była posiadaczem gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, gminy, osoby prawnej innej niż Skarb Państwa, gmina albo związek międzygminny lub osoby fizycznej oraz przed tym dniem wybudowała sama lub wybudowali jej poprzednicy prawni, budynki lub inne urządzenia trwale związane z gruntem, może żądać, aby właściciel zajętej na ten cel działki budowlanej przeniósł na nią jej własność za wynagrodzeniem. Przepis stosuje się, jeżeli przed dniem złożenia wniosku przez spółdzielnię nie została wydana decyzja o nakazie rozbiórki budynków (...). Okoliczność posiadania spornego gruntu przez poprzedniczkę prawną skarżącej na ww. datę (a wskazuje na to decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] września 1988 r., nr [...] orzekająca o ustanowieniu na rzecz N. z siedzibą w [...], prawa użytkowania nieruchomości), wybudowanie przed ww. datą przez budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem na przedmiotowej nieruchomości a także potencjalne żądanie aby Miasto [...] przeniosło na skarżącą własność części dz. ew. [...] z obrębu [...] – nie stanowią o naruszeniu ww. przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Nie są właściwe także twierdzenia skarżącej, że Kolegium uznało, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. obarczona jest wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Słusznie organ odwoławczy podniósł w odpowiedzi na skargę, że na stronie 10 zaskarżonej decyzji odnosił się do zagadnienia celowościowej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., wskazując na słuszność odmowy ustanowienia przez organ pierwszej instancji praw do dawnego gruntu dekretowego w części stanowiącej obecnie własność innych osób a także w części będącej drogą publiczną. Organ wyraźnie wskazał, że zastosowanie wykładni językowej tego przepisu (co nie miało miejsca w tym przypadku) doprowadziłoby, że decyzja taka w tej części obarczona byłaby ww. wadą. Nie podzielono także zdania skarżącej (zaprezentowanego dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego) co do zasadności zawieszenia postępowania dekretowego przez organy obu instancji wobec tego, iż jest prowadzone postępowanie nadzorcze dotyczące oceny legalności ww. decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] września 1988 r. Z powyższych względów Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 151 powołanej ustawy. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji), orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.