I SA/Wa 2352/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi R. S., W. S., J. S. i P. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości 1. stwierdza, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżących R. S., W. S., J. S. i P. S. solidarnie kwotę 40 (czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokata P. W. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W. przy ulicy [...], [...] W. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 (dwadzieścia dwa) procent podatku VAT i kwotę 32 (trzydzieści dwa) złote innych udokumentowanych wydatków. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] o scaleniu i podziale nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych we wsi B. oraz o zmianie uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania scaleniowo-podziałowego poprzez wyłączenie z opracowania działki nr [...]. W dniu [...] sierpnia 2002 r. R. S., P. S., J. S., W. S. wezwali Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa. Rada Gminy [...] uchwałą z dnia [...] września 2002 r., nr [...] odmówiła uchylenia uchwały z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...]. W dniu [...] października 2002 r. R. S., P. S., J. S., W. S. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] żądając stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu podnieśli, że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazali, że wniosek z dnia [...] grudnia 2000 r. o scalenie i podział nieruchomości skierowany przez [...] osób nie spełnia wymogów z art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ponieważ nie pochodzi od właścicieli którzy posiadają ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem, lecz według ich wyliczeń 41,14%. Zaskarżona uchwała jest również sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia ]...] lutego 1998 r., nr [...]. W art. 33 ust. 3 tej uchwały nie dopuszczono innej formy podziału terenu niż scalenie i podział całego obszaru lub jego części samodzielnej po zagospodarowaniu. W ocenie skarżącego uchwała narusza także art. 6 pkt 10 uchwały zatwierdzającej plan, który przewiduje, że scalenie i podział nie może dotyczyć działek mniejszych niż 500 m2. Mimo to na podstawie tej uchwały wydzielono działkę nr [...] o pow. [...]. Uchwała scaleniowa jest sprzeczna z art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 6 pkt 11 uchwały zatwierdzającej plan, ponieważ w części południowej od ul. [...] obszar przeznaczony pod scalenie przekracza granice kompleksu scaleniowego [...]. Skarżący kwestionują również ustalenia dotyczące powierzchni gruntu, który ma być przeznaczony pod poszerzenie ul. [...]. Ich zdaniem faktyczne poszerzenie już istniejącej ulicy może nastąpić tylko w ramach postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie skarżących uchwała o scaleniu i podziale jest niezgodna z art. 32 pkt 3 planu miejscowego, który przewiduje realizację infrastruktury wodociągowej kanalizacyjnej i gazowej. Uchwała scaleniowa pomija infrastrukturę gazową. W uchwale scaleniowej nie ma mowy o tym aby przyszłe drogi otrzymały nowowytyczoną jezdnię i chodniki z opłat adiacenckich, których stawka maksymalna ustalona na poziomie 50% wartości nieruchomości jest za wysoka. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, że z wnioskiem o scalenie i podział wystąpili właściciele posiadający [...] samodzielnych gruntów w obszarze scaleniowym. Zewnętrzne granice scalenia i podziału są zgodne z art. 33 ust. 3 uchwały zatwierdzającej plan miejscowy, który dopuszcza scalenie i podział całego obszaru lub jego części. Określenie granic zewnętrznych scalenia i podziału gruntów stanowiących część kompleksu [...] w oparciu o art. 33 ust. 3 planu nie wymaga zmiany planu. Linie rozgraniczające drogi są zgodne z liniami określonymi w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast zapisy w nieobowiązujących już planach z [...] r. i [...] r. nie mają mocy prawnej. Zdaniem organu Gmina [...] nie mogła określić terminu budowy sieci gazowej jak też jej finansowania, ponieważ zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 54, poz. 348 ze zm.) obowiązek realizacji finansowania budowy sieci gazowej spoczywa na przedsiębiorstwie energetycznym. Wysokość stawki procentowej określona na poziomie 50% nie narusza art. 107 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dniu 17 kwietnia 2003 r. R. S., P. S., J. S., W. S. złożyli Sądowi pismo uzupełniające skargę. W uzasadnieniu podnieśli, że procentowa powierzchnia gruntów wnioskodawców postępowania scaleniowo - podziałowego wynosiła [...]. Zapisy dotyczące linii rozgraniczających określone w planie miejscowym z [...] r. mają moc prawną, ponieważ na podstawie tego planu wydano pozwolenia na budowę infrastruktury technicznej położonej w liniach rozgraniczających ul. [...] i ul. [...], co jest zgodne z art. 35 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżących ustalony w uchwale o scaleniu i podziale termin wnoszenia opłat adiacenckich jest sprzeczny z art. 107 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w uchwale winien być ustalony termin wniesienia tej opłaty, który nie może być krótszy niż termin wybudowania infrastruktury. Poza tym zarzucili, że w § 9 uchwały scaleniowej poświadczono nieprawdę, ponieważ w okresie wskazanym w uchwale projekt uchwały nie był wyłożony do publicznego wglądu. Stwierdzili również, iż działki nr [...] i [...] sprzed scalenia nie powinny być objęte scaleniem gdyż znajdowały się w liniach rozgraniczających dróg ul. [...]. i [...]. Działki te winny być wywłaszczone. Do pisma załączyli oświadczenia R. D., J. D. i E. D. z dnia 10 kwietnia 2003 r., z których wynika, że składając podpisy pod wnioskiem o scalenie osoby te przekroczyły zakres zwykłego zarządu, ponieważ nie działały z upoważnienia wszystkich właścicieli i spadkobierców nieruchomości objętych postępowaniem scaleniowo-podziałowym. W dniu [...] marca 2007 r. R. S. złożył Sądowi kolejne pismo uzupełniające skargę. W uzasadnieniu podniósł, że niedopuszczalne było włączenie do obszaru scaleniowego działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], położonych poza granicą tego obszaru przewidzianego w planie miejscowym. Niedopuszczalne było również ponowne wyłączenie działki nr [...] z obszaru scaleniowego, gdyż i w tym przypadku ulegają korekcie granice tego kompleksu. W piśmie z dnia [...] marca 2007 r. Rada Gminy [...] podtrzymała stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienia art. 33 pkt 1 obowiązującego planu miejscowego stanowią wystarczającą podstawę scalenia i podziału nieruchomości w niniejszej sprawie i określają szczegółowe warunki scalenia i podziału, o których mowa w art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poza tym organ wskazał, że z uwagi na upływ czasu (5 lat od chwili podjęcia zaskarżonej uchwały) co najmniej kilkanaście działek wydzielonych w wyniku scalenia i podziału podlegało obrotowi cywilnoprawnemu. Dla działek tych założono odrębne księgi wieczyste. Zdaniem organu zaskarżona uchwała wywołała więc nieodwracalne skutki prawne. Skutki uchybień formalnych nie w każdym przypadku winny prowadzić do uwzględnienia skargi. W piśmie z dnia [...] maja 2007 r. R., P., W. i J. S. ustosunkowując się do stanowiska zawartego w piśmie organu z dnia [...] marca 2007 r. wnieśli o odrzucenie zaprezentowanej argumentacji. W uzasadnieniu zarzucili organowi wadliwą interpretację przepisów planu miejscowego, ponieważ ich zdaniem art. 33 pkt 1 tego aktu określa jedynie warunki podziału nieruchomości, a nie scalenia i podziału. Ponadto podnieśli, że trwałe skutki prawne nie dotyczą i nie mają związku z nieruchomością skarżących, gdyż przekształcenia i układ własnościowy działek granicznych w żaden sposób nie oddziaływają na status prawny gruntu skarżących. Poza tym na nieruchomościach objętych scaleniem nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, dlatego że na tych nieruchomościach nie wybudowano żadnych obiektów budowlanych, a nieruchomości graniczące z gruntem skarżących pozostają w stanie pierwotnym sprzed podjęcia uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Poddając takiej właśnie kontroli uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...], Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Sprawy z zakresu scalenia i podziału, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulowały przepisy Działu III Rozdziału 2 (art. 101-108) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – zwanej dalej ugn oraz wydane na jej podstawie i w celu jej wykonania rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie wykonania przepisów dotyczących scalania i podziału nieruchomości – zwane dalej rozporządzeniem (Dz. U. Nr 44, poz. 262). Z art. 102 ust. 1 i 2 ugn wynika, że w przypadku scalenia i podziału dokonywanego na wniosek muszą być spełnione następujące przesłanki: 1) obowiązujący na terenie nieruchomości objętej scaleniem i podziałem plan miejscowy, określa szczegółowe warunki scalenia i podziału; 2) z wnioskiem o scalenie i podział wystąpili właściciele i użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie powyższe wymogi nie zostały spełnione, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 2414/03 (fakt znany Sądowi z urzędu) stwierdził nieważność m. in. art. 33 pkt 2 i 3 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...] zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi B., B. i L.. Orzeczenie to spowodowało utratę ważności przepisów określających szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości na obszarze objętym scaleniem i podziałem, ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że w chwili podjęcia uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości warunki te nie istniały. Przy czym zgodzić należy się ze skarżącymi, że uznany przez Sąd w wyroku z dnia 24 lutego 2004 r. za zgodny z prawem przepis art. 33 pkt 1 uchwały zatwierdzającej plan miejscowy nie dotyczy warunków, o których mowa w art. 102 ust. 1 ugn, ponieważ określa jedynie warunki podziału nieruchomości, a więc dotyczy innej niż scalenie i podział formy administracyjnoprawnej ingerencji w prawo do nieruchomości. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie został spełniony także wymóg, o którym mowa w art. 102 ust. 2 ugn. Wbrew temu co twierdzi organ z akt sprawy wynika, że z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2000 r. o dokonanie scalenia i podziału wystąpili właściciele posiadający mniej niż 50 % udziałów w obszarze objętym scaleniem i podziałem, który wynika ze sporządzonej w dniu [...] maja 1997 r. mapy sytuacyjnej "z wstępnym projektem podziału (scalenia)". Z materiału dokumentacyjnego wynika, że łączna powierzchnia gruntów tworzących obszar scaleniowo – podziałowy wynosiła [...], natomiast wniosek został skutecznie poparty przez właścicieli dysponujących gruntem o pow.[...], stanowiącym [...] łącznej powierzchni powyższego obszaru. Rację mają skarżący, że z obszaru objętego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2000 r. należało wyłączyć działkę nr [...] o pow. [...], skoro z wnioskiem o objecie jej scaleniem i podziałem wystąpiło tylko [...] na [...] uprawnionych. Brak jednomyślnej zgody wszystkich spadkobierców J. D. (co wynika z oświadczenia R. D., J. D. i E. D. z dnia [...] kwietnia 2003 r.) na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu (art. 199 KC), czyni wniosek R. D., E. D. i J. D. prawnie bezskutecznym (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA 457/97, ONSA 1998/3/102; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1239/04, Legalis). Nie można się zgodzić z Radą Gminy [...], że liczba gruntów objętych wnioskiem o scalenie wynosiła [...]. Co prawda na wniosku o scalenie i podział znajdują się wyliczenia, z których wynika, że obszar scaleniowo – podziałowy zgłoszony we wniosku wynosi [...], jednak dane te wynikają z dodania do powierzchni działek objętych wnioskiem z dnia [...] grudnia 2000 r. działek nr [...] i [...], które zawierał bliżej nieokreślony wniosek z [...] r. Wniosku z [...] r. brak w aktach sprawy, dlatego też nie wiadomo czego on dotyczył i czy, a jeżeli tak, to w jakim trybie został rozpatrzony. Wobec tego Sąd kontrolując, czy z wnioskiem o scalenie i podział wystąpiła ponad połowa uprawnionych nie uwzględnił działek nr [...] i [...], ponieważ wniosek z dnia [...] grudnia 2000 r. w swej treści nie zawiera tychże nieruchomości oraz podpisów ich właścicieli. Trzeba również zaznaczyć, że wyłączenie z obszaru scaleniowo – podziałowego działki nr [...], w trybie o którym mowa w § 1 zaskarżonej uchwały nastąpiło bez podstawy prawnej. Przepisy Działu III Rozdziału 2 ugn oraz przepisy rozporządzenia nie przewidują możliwości zmiany przez radę gminy z urzędu uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału, w części dotyczącej granic zewnętrznych obszaru scaleniowo – podziałowego, poprzez zamieszczenie jej (zmiany) w uchwale o scaleniu i podziale, w sytuacji, gdy postępowanie o scalenie i podział nie toczy się z urzędu, lecz na wniosek uprawnionych, o których mowa w art. 102 ust. 2 ugn. W ocenie Sądu z taką inicjatywą mogliby wystąpić jedynie wnioskodawcy scalenia i podziału, poprzez zmianę treści wniosku o scalenie i podział (przed podjęciem uchwały, o której mowa w art. 102 ust. 3 ugn) lub poprzez złożenie wniosku o zmianę uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału (w przypadku, gdyby uchwała ta już obowiązywała). Poza tym analiza akt sprawy wskazuje, że wójt Gminy [...] nie przeprowadził w sposób wyczerpujący analizy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym scaleniem i podziałem, skutkiem czego w postępowaniu o scalenie i podział nie brali udziału wszyscy właściciele i ich spadkobiercy (samoistni posiadacze) nieruchomości położonych na tym terenie, co niewątpliwie narusza art. 103 ust. 1 ugn. Dotyczy to w szczególności części spadkobierców po J. D. oraz spadkobierców po L. K. i N. B.. W aktach sprawy brak dowodów doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania scaleniowo – podziałowego, zaś o wyłożeniu projektu uchwały w przedmiocie scalenia i podziału nie poinformowano części wspomnianych wyżej spadkobierców oraz J. F., B. K., A. K., H. S. Uchwałę z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] należało więc uznać za wydaną z naruszeniem art. 103 ust. 1 i 3 ugn. Naruszenie tego rodzaju jest o tyle istotne, że brak zapewnienia części właścicieli i samoistnych posiadaczy udziału w czynnościach postępowania scaleniowo – podziałowego, pozbawił ich realnego wpływu na ostateczny kształt uchwały o scaleniu i podziale (np. poprzez możliwość zapoznania się z projektem uchwały o scaleniu i podziale, zgłoszenia wniosków uwag i zastrzeżeń do tego projektu, wyboru do rady uczestników scalenia, która opiniuje ten projekt oraz wniesione uwagi, wnioski i zastrzeżenia). Nie można również uznać, że w sprawie spełniony został wymóg z art. 103 ust. 3 ugn w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ w aktach sprawy brak protokołu z czynności zaopiniowania przez radę uczestników scalenia projektu uchwały o scaleniu i podziale. Za niezgodny z przepisem art. 107 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 2 pkt 7 ugn należało również uznać § 7 zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim określa, że "terminy i sposób wnoszenia opłat adiacenckich ustali Wójt Gminy w decyzji po przeprowadzeniu negocjacji z mieszkańcami". Zapis ten pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 107 ust. 3 ugn, z którego wyraźnie wynika, że podpisanie przez wójta i osoby zobowiązane do zapłaty opłaty adiacenckiej, w postępowaniu ugodowym, protokołu uzgodnień w zakresie terminu i sposobu wnoszenia opłat adiacenckich ma miejsce przed podjęciem uchwały o scaleniu i podziale. Natomiast w przypadku, gdy nie dojdzie do zawarcia powyższej ugody kwestię tę ma obowiązek uregulować rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale. W ocenie Sądu, wskazane wyżej naruszenia prawa są istotne, a zatem świadczą w wystąpieniu w sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] o scaleniu i podziale. Jednak z uwagi na upływ terminu jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, przedłożonej w terminie wojewodzie (pismo z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...]) Sąd ograniczył się do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. W tej sytuacji zaskarżona uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – zwanej dalej usg - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się do argumentacji Rady Gminy [...] o braku podstaw do wycofania o obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, z uwagi na wywołane przez nią nieodwracalne skutki prawne należy zauważyć, że wskazana wyżej negatywna przesłanka, o której mowa w art. 156 § 2 KPA, nie znajduje odpowiedniego zastosowania w sprawie o zbadanie legalności uchwały scaleniowo – podziałowej. Przepis art. 94 ust. 2 usg stanowi jedynie, iż do skutków orzeczenia o stwierdzeniu niezgodności uchwały z prawem stosuje się odpowiednio przepisy KPA. Tymczasem nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 KPA nie są konsekwencją powyższego orzeczenia. Przeciwnie, to decyzja o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 KPA) jest wydana na skutek wystąpienia w sprawie przeszkody do stwierdzenia nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie należnych skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).