I SA/Wa 2352/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. T., uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], o odmowie przyznania M. T. na okres zasiłkowy 2013/2014 świadczeń rodzinnych w formie: zasiłku rodzinnego wnioskowanego na S. T., zasiłku rodzinnego wnioskowanego na A. T., zasiłku rodzinnego wnioskowanego na H. W., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 wnioskowanego na S. T., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wnioskowanego na A. T., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 wnioskowanego na H. W., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej, wnioskowanego na H. W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu [...] września 2013 r. M. T. złożyła w Urzędzie Dzielnicy [...] wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: S. T., A. T. i H. W. We wniosku wskazała, że w związku z prowadzoną sprawą rozwodową przeciwko M. F. prosi o wystąpienie przez organ I instancji do urzędu skarbowego celem uzyskania zaświadczenia o dochodach męża oraz do ZUS celem uzyskania zaświadczenia o wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne w roku kalendarzowym 2012. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], odmówił przyznania M. T. na okres zasiłkowy 2013/2014 świadczeń rodzinnych w formie: zasiłku rodzinnego wnioskowanego na S. T., zasiłku rodzinnego wnioskowanego na A. T., zasiłku rodzinnego wnioskowanego na H. W., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 wnioskowanego na S. T., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 wnioskowanego na A. T., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 wnioskowanego na H. W., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, wnioskowanego na H. W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni nie załączyła żadnych dokumentów dotyczących dochodu uzyskanego przez męża M. F. w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy 2013/2014, tj. w roku 2012, zaś przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające również nie pozwoliło na ustalenie wysokości tego dochodu. W odwołaniu od decyzji M. T. wskazała, że decyzja odmowna jest krzywdząca w stosunku do jej dzieci. Podniosła, że wprawdzie nadal pozostaje w związku małżeńskim, ale jest to tylko związek formalny. Do dnia dzisiejszego Sąd Okręgowy w [...] nie wyznaczył terminu rozprawy rozwodowej, mimo iż pierwszy pozew w tej sprawie złożyła w 2012 r. , kolejny w 2013 r., a w styczniu 2014 r. otrzymała postanowienie Sądu o zwolnieniu jej z kosztów sądowych. Wskazała, że od sierpnia 2011 r. nie prowadzi z mężem wspólnego gospodarstwa domowego i nie utrzymuje z nim żadnych kontaktów. Dzieci nie powinny cierpieć niedostatku z powodu uchylania się przez M. F. od ciążących na nim obowiązków podatkowych. Dlatego też wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej wnioskowanych świadczeń rodzinnych. Rozpoznając odwołania Kolegium stwierdziło, że wobec braku prawomocnego orzeczenia sądu stanowiącego o rozwodzie lub separacji M. T. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nadal pozostaje w związku małżeńskim z M. F., tworząc rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy ustalaniu dochodu rodziny trzeba zatem uwzględnić również dochód małżonka uzyskany w 2012 r. Kolegium wskazało, że uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż podstawą odmowy przyznania świadczeń rodzinnych było nieprzedstawienie przez M. T. zaświadczenia o dochodzie męża, co uniemożliwiło ustalenie dochodów rodziny. Organ I instancji wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] o zaświadczenie o dochodach M. F. mimo ciążącego na nim obowiązku nie złożył zeznania podatkowego za 2012 rok, a Urząd odnotował trzy informację PIT 11 od płatników zaliczek na podatek dochodowy. ZUS nadesłał informację o wykazaniu składek za 2012 rok za M. F. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, bowiem konieczne było wezwanie strony do uzupełnienia złożonego przez nią wniosku o zaświadczenie o dochodach M. F. osiągniętych w roku 2012. Nieuzupełnienie przez stronę wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych w wyznaczonym przez organ terminie powinno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co jest czynnością materialno-techniczną, a nie wydaniem decyzji o odmowie przyznania wnioskowanych świadczeń. Pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. M. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) obrazę prawa materialnego poprzez nie zastosowanie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa; 2) obrazę prawa materialnego poprzez nie zastosowanie art. 23 pkt. 4a, 4aa. 4b i art. 24 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że od sierpnia 2011 r. pozostaje w separacji ze swoim mężem M. F. W maju 2012 r. złożyła do Sądu Okręgowego w [...] przeciwko M. F. pozew o rozwód z wyłącznej winy pozwanego. Ponadto podniosła, że decyzja jest krzywdząca w stosunku do jej dzieci, gdyż z powodu odmowy wypłaty świadczeń znacznie pogorszyła się sytuacja materialna rodziny. W skardze M. T. wniosła o: 1) zmianę zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie wypłaty ww. zasiłków rodzinnych na konto bankowe skarżącej; 3) zasądzenie należnych odsetek od zaległości należnych zasiłków licząc je od dnia 28-go każdego miesiąca i przekazanie środków na konto bankowe skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i oddalenie skargi o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "Ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 Ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], na podstawie art. 138 § 2 Kpa, została uchylona decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r., którą odmówiono przyznania M. T. na okres zasiłkowy 2013/2014 świadczeń rodzinnych w formie: zasiłku rodzinnego wnioskowanego na S. T., zasiłku rodzinnego wnioskowanego na A. T., zasiłku rodzinnego wnioskowanego na H. W., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia oku szkolnego 2014/2015 wnioskowanego na S. T., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wnioskowanego na A. T., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 wnioskowanego na H. W., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej, wnioskowanego na H. W. i jednocześnie przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kpa. Stosownie do treści tej regulacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak z powyższego wynika wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy podkreślić, że ten rodzaj rozstrzygnięcia jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (zob. wyrok NSA z dnia 22.09.1981, II SA/Rz 400/81). Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 Kpa i żadne inne wady decyzji pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, dostępny w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie bowiem decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 Kpa stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niedopuszczalność wykładni rozszerzającej powoduje zatem, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 Kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 Kpa nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten, w razie uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, obowiązany jest do wykazania przyczyn, które uniemożliwiły mu skorzystanie z art. 136 Kpa (dającego możliwość uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie). W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żadnym stopniu nie przekonuje do wydania decyzji kasacyjnej, w szczególności bowiem nie wykazuje przyczyn warunkujących skasowanie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu tym przytoczono szereg przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj.: art. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 16, pkt 17a, art. 5 ust 1, 2, 3, art. 6 ust. 1 i 2, art. 24 ust 4 pkt 1, art. 24a ust 2. Wskazano również, że treść art. 24a ust 2 odpowiada treści art. 64 § 2 Kpa dotyczącego usunięcia braków formalnych podania określonych w przepisach prawa, co uzasadnia pogląd, iż niewykonanie opartego na nim żądania nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia żądania strony na jej niekorzyść. Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty może nastąpić tylko po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego przez przyznanie stronie praw lub ustalenie obowiązków wynikających z przepisów prawa. Organ wskazał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza możliwość podjęcia sprawy w razie dostarczenia przez stronę wymaganych dokumentów. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można natomiast doszukać się stwierdzenia, iż wymieniony w nim przez organ odwoławczy przepis proceduralny zostały w pierwszej instancji naruszony i w jaki sposób ten konkretny przepis został naruszony, ani też nie określono w tym uzasadnieniu zakresu postępowania dowodowego, który wymaga wyjaśnienia (dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego). Z brzmienia art. 138 § 2 Kpa wynika, że należy nie tylko powołać naruszenie przepisów postępowania, aby uchylić decyzję wydaną w pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, ale należy też wskazać na okoliczności faktyczne wpływające na sposób rozstrzygnięcia sprawy, a nie wyjaśnione przez organ pierwszej instancji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca w dniu 30 września 2013 r. wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: S. T., A. T. i H. W. Wraz z wnioskiem zwróciła się do organu o wystąpienie do urzędu skarbowego celem uzyskania zaświadczenia o dochodach męża oraz do ZUS celem uzyskania zaświadczenia o wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne w roku kalendarzowym 2012. Organ I instancji wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] o zaświadczenia o dochodach M. F. za 2012 r. oraz do ZUS o informację o wysokości składki zdrowotnej za 2012 r. Urząd Skarbowy [...] udzielił informacji, że mimo ciążącego obowiązku, M. F. nie złożył zeznania podatkowego za 2012 r., a Urząd odnotował tylko trzy informacje PIT 11 płatników zaliczek na podatek dochodowy. Natomiast ZUS poinformował o wykazaniu składek za 2012 r. za M. F. Następnie Prezydent [...] decyzją [...] marca 2014 r. odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń rodzinnych. W sytuacji, gdy strona sama, wskazując na brak możliwości uzyskania dokumentów, zwraca się do organu o to, aby wystąpił on do stosownych organów celem uzyskania dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku dokumentów, a organ dokumenty takie gromadzi, to uchylenie decyzji organu I instancji wyłącznie po to, aby organ ten wezwał wnioskodawcę do złożenia dokumentów, którymi on nie dysponuje, wydaje się niezasadne i niecelowe. Takie postępowanie Kolegium narusza zasadę szybkości postępowania określoną w art. 12 Kpa oraz niweczy cel ustawodawcy przy tworzeniu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, która ma za zadanie wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów. Natomiast zgodzić należy się z Kolegium, że mąż wnioskodawczyni powinien być zaliczony do rodziny. Stanowisko Kolegium, jako i organu I instancji, uznające M. F. za członka rodziny skarżącej, znajduje oparcie w definicji legalnej, zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania zasądzenia wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego za cały okres zasiłkowy 2013/2014 i zasądzenie należnych odsetek od zaległości należnej pomocy, wskazać należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy do zasądzania ww. należności, zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wskazać należy, że Sąd nie badał naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem na tym etapie postępowania byłoby to przedwczesne. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 Kpa i uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które wymagałoby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152, w związku z art. 119 pkt 2, art. 120 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.