I SA/Wa 2356/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Bińczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], objętej KW nr [...], zajętej pod drogę wojewódzką relacji [...] nr [...] (obecnie nowy nr [...]). Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. B. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Minister Inwestycji i Rozwoju rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. i zaznaczył, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. W dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] o pow. [...] ha, z której wydzielono działkę nr [...] o pow. [...] ha, stanowiła własność W. B., co potwierdza akt własności ziemi z [...] stycznia 1975 r. nr [...]. Aktualnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest B. K. oraz A. K., co potwierdza umowa darowizny z [...] października 2009 r. Rep. A nr [...] oraz treść KW nr [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że W. B. zmarł [...] września 2012 r. Uprawnienia przysługujące mu z prawa własności do nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały przeniesione w drodze sukcesji syngularnej przez ww. umowę darowizny z [...] października 2009 r. Rep. A nr [...]. Okoliczność kto dziedziczy majątek po W. B. nie ma zatem znaczenia w sprawie, gdyż prawo własności do przedmiotowej nieruchomości nie może być elementem majątku spadkowego. Minister wskazał, że dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (Dz. U. z 1986 r. Nr [...] poz. [...]), zgodnie z którym droga relacji [...] nr [...] (obecnie [...]), została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. W myśl art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta stała się drogą powiatową, gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu. Spełnienie powyższej przesłanki wynika też z mapy z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej przez geodetę uprawnionego Z.R., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] [...] grudnia 2013 r. pod nr [...], na której zaznaczono granice działki nr [...] zajętej pod drogę (wyodrębnionej z działki nr [...]), sporządzonej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ drugiej instancji zaznaczył ponadto, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy protokół zdawczo - odbiorczy spisany [...] grudnia 1998 r., na podstawie którego przekazano Zarządowi Powiatu [...] m.in. przedmiotową drogę nr [...]. Podstawę prawną powyższego protokołu stanowiło rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 156, poz. 1027). Spełnienie tej przesłanki potwierdza też oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] J. M. z [...] stycznia 2014 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, z którego wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga powiatowa nr [...] relacji [...] była urządzona, prowadzone były na niej prace związane z bieżącym utrzymaniem pasa drogowego, konserwacją rowów przydrożnych, koszeniem traw i ścinaniem poboczy. Przedmiotowy protokół jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa, określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Organ drugiej instancji zaznaczył, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach.  Minister podkreślił ponadto, że czynności związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego zarządca drogi ma obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi (zgodnie z ustawową definicją), a wiec wydzielonego pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, rowy, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne. Tym samym zdaniem Ministra Inwestycji i Rozwoju przesłanki określone ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione, rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego należało zatem utrzymać w mocy. B. K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. w zw. z art. 75 kpa i art. 80 kpa przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że ustalenie istnienia przesłanki władania wynika z ustalenia kwestii zajęcia nieruchomości pod drogę na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego oraz oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] J. M.; - naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów poprzez • brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a nadto do dość lakonicznego uzasadnienia decyzji, które sprowadziło się do wymienienia w decyzji dokumentów zalegających w aktach sprawy i stwierdzenia, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, co doprowadziło do powielenia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji, • nieodniesienie się w żadnym zakresie do zarzutów podniesionych w odwołaniu co do ustalenia stanu faktycznego i przeprowadzonych w sprawie dowodów, • zinterpretowania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do uznania za udowodnione, że działka nr [...] pozostawała we władaniu publicznoprawnym w okresie przed 1 stycznia 1999 r., podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wniosku takiego wyprowadzić nie można W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zdaniem Sądu nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r., którą to decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdzającą nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętych pod drogę wojewódzką [...] nr [...] obecnie [...]. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm., dalej: Pwurap). Zgodnie z tą regulacją nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. Zatem, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zawarte w art. 73 ust. 1 Pwurap sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. W niniejszej sprawie dokumenty w niej zgromadzone potwierdzają, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem spornej nieruchomości była osoba fizyczna, albowiem stanowiła ona własność poprzednika prawnego skarżącej B. K.. Nie ulega również wątpliwości, że na dzień 31 grudnia 1998 r. , na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] listopada 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w wymienionych w nim województwach , droga relacji [...] nr [...] (Dz. U. z 1986r. nr [...] poz.[...]) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta stała się drogą powiatową. Poza sporem pozostaje także , że omawiana nieruchomość oznaczona jako działka [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną, którą to okoliczność potwierdza mapa z projektem podziału sporządzona przez geodetę uprawnionego Z. R., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu [...] grudnia 2013r. za nr [...]. zawierająca adnotację, że granice wymienionej działki [...] uwidocznione są wg stanu na dzień 31 grudnia 1998r. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny czy na będącej przedmiotem postępowania nieruchomości było wykonywane władztwo publicznoprawne przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Orzekający w niniejszej sprawie Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że w sprawie spełnione zostały wszystkie wymienione wyżej przesłanki określone w art. 73 ust. 1 Pwurap. Powyższe stanowisko Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela. Wbrew zarzutom Skargi uznać należy za prawidłową ocenę, że w niniejszej sprawie została spełniona także przesłanka publicznoprawnego władania tą nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r. W odniesieniu do powyższej przesłanki wyjaśnić trzeba, że władanie nieruchomością to dokonywanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci) względem nieruchomości określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego. W orzecznictwie sadów administracyjnych wskazuje się, iż dla udowodnienia przesłanki władania nieruchomością należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. W niniejszej sprawie Minister wyjaśnił, że w materiale dowodowym znajduje się protokół zdawczo – odbiorczy przekazania przedmiotowej drogi Zarządowi Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 1998r. w oparciu o rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998r. jak również oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] – J. M. z dnia [...] stycznia 2014r. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, potwierdzające fakt zarówno urządzenia drogi nr [...] jak i prowadzenia na niej prac związanych z bieżącym utrzymaniem pasa drogowego, rowów, koszeniem i utrzymaniem poboczy. Sąd dostrzega, że organ II instancji rozpoznając sprawę , pomimo zarzutów Skarżącej sformułowanych w odwołaniu pominął treść zeznań złożonych przede wszystkim przez B. M. oraz G. M. w trakcie rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami w dniach [...] kwietnia 2015r. oraz [...] czerwca 2015r. Uchybienie to pozostaje jednakże bez istotnego wpływu na prawidłowość treści zaskarżonej decyzji. We wskazanych wyżej oświadczeniach w.w. wskazali miedzy innymi , że to do właścicieli należało " czyszczenie rowu, odchwaszczanie" , " nikt nie prosił o prawo wejścia na grunt" aby wykonywać czynności związane z utrzymaniem drogi. G. M. "sam kosił i odśnieżał, nikogo z zarządu dróg nie widział". Zaznaczenia wymaga w tym miejscu, że dla spełnienia przesłanki władania istotne jest jedynie to by dana jednostka wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z jej utrzymaniem. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela, w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 400/13; z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 163/13). Czynności te zarządca drogi wojewódzkiej miał obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi, a więc wydzielonego pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogłyby być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, obiekty inżynierskie i urządzenia techniczne (art. 4 ust. 1 pkt 1-4 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Zdaniem Sądu, powyższego domniemania nie może obalić oświadczenie Skarżącej dotyczące bieżącego utrzymywania przez dotychczasowych właścicieli. Podejmowanie przez nich prac w obrębie drogi publicznej, nie stanowi samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. Powyższe potwierdza zaś zarówno opisany wyżej protokół przekazania jak i oświadczenie podmiotu uprawnionego o dokonywanych na spornym gruncie czynnościach faktycznych. Powyższe dokumenty wskazują, że to podmiot publicznoprawny, a nie byli właściciele nieruchomości, był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie omawianej drogi. Podejmowanie zaś przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie drogi publicznej, nie stanowi samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. Pogląd ten jest szczególnie uzasadniony w okolicznościach niniejszej sprawy , skoro Skarżąca w uzasadnieniu skargi ( pkt.2) wprost stwierdza, że " nie kwestionuje faktu, że Powiat [...] sprawował władztwo nad zasadniczą częścią drogi [...] ale poddaje w wątpliwość fakt sprawowania tego władztwa nad wąskim kawałkiem nieruchomości oznaczonej jako działka [...]". W kwestii mocy dowodowej zawartego w aktach sprawy protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego w wykonaniu rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998r. podkreślić zaś należy, że jest on dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a., określającym stan faktyczny władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. W odniesieniu natomiast do zarzutu bezkrytycznego przyjęcia przez organ treści oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] Sąd zauważa, że wbrew stanowisku Skarżącej zostało ono złożone przez osobę uprawnioną w zakresie posiadanej przez nią wiedzy z tytułu pełnionych obowiązków służbowych i brak jest podstaw do jego kwestionowania . Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej oraz zajęta były w tej dacie pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością powiatu, na terenie którego jest położona. W tej sytuacji, niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 73 ust. 1 ww. ustawy. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, wbrew zarzutom skargi, naruszenia przepisów prawa i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji w wyroku.