I SA/Wa 2357/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego E. R., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] odmawiającą przyznania P. C. zasiłku celowego na opłacenie [...]. Decyzja Kolegium została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu 5 grudnia 2013 r. P. C. zwrócił się z wnioskiem o pomoc finansową na opłacenie [...], w którym obecnie zamieszkuje po przekwaterowaniu z mieszkania przy ul. [...]. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego na opłacenie [...]. Organ wskazał, że P. C. jest osobą [...], nie chce [...] oraz nie wykazuje się aktywnością w poszukiewaniu jakiegokolwiek zatrudnienia. Obenie zamieszkuje w lokalu [...] przy [...] do którego nie posiada tytułu prawnego. Podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego wnioskodawca oświadczył, iż nie ma zamiaru poszukiwać zatrudnienia, gdyż [...]. Wobec czego organ powołując się na art. 39 ust. 1 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej u.p.s.) uznał, że w przedstawionej sytuacji brak jest podstaw prawnych do przyznania P. C. zasiłku celowego na pokrycie kosztów [...] lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego. Nieuzasadniona odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną, mogą bowiem stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Od decyzji organu I instancji P. C. złożył odwołanie, kwestionując ustalenia poczynione przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując na jego prawidłowość. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 2, 3, 4, 8 i 11 ust. 2 u.p.s. oraz wskazało, że podziela poczynione ustalenia organu I instancji o braku współpracy (współdziałania) ze strony P. C. w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji życiowej, co implikuje słuszność decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego zasiłku celowego na opłacenie [...] za lokal tymczasowy położony przy [...]. Z materiału dowodowego wynika, iż P. C. ma [...] lat i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Legitymuje się orzeczeniem o ustalonym lekkim stopniu niepełnosprawności. Deklaruje, że nie osiąga żadnego dochodu, a tym samym uznać należy, iż wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. P. C. jest osobą bezrobotną, nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy [...], zaś z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2013 r. wynika, że ww. nie podejmuje wysiłków w zakresie poszukiwania pracy. Natomiast ustalony stopień niepełnosprawności nie oznacza całkowitego braku możliwości wykonywania przez niego pracy zarobkowej. Według poczynionych przez organ I instancji ustaleń P. C. nie zamierza podejmować jakiejkolwiek aktywności w celu poprawienia swojej sytuacji bytowej przy wykorzystaniu dostępnych zasobów, zdolności i możliwości, licząc, że trudna sytuacja, w której się znalazł, zostanie rozwiązana ze środków publicznych. Postawa taka nie zasługuje na aprobatę i nie jest zgodna z celami pomocy społecznej. Przy czym brak aktywności wnioskodawcy w poszukiwaniu zatrudnienia z powodu [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Co więcej, podkreślić trzeba, że stan zdrowia P. C. nie sprzeciwia się temu, aby podjął pracę. Wnioskodawca nie ma chęci współdziałania przy rozwiązaniu trudnej sytuacji w jakiej się znalazł i nie podejmuje pracy pomimo zaleceń pracownika socjalnego, co stanowi przyczynę odmowy wnioskowanej pomocy. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. C. kwestionując prawidłowość orzeczenia. Wskazał, że organ podnosi zarzut braku współpracy ze strony skarżącego w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej nie biorąc pod uwagę faktycznego stanu zdrowia strony. Na potwierdzenie ww. załączył do skargi zaświadczenie lekarskie z dnia [...] maja 2014 r. o stanie zdrowia wydane dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało własne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 9 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącego radca prawny E. R. wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie można zgodzić się z organami, że skarżący nie podejmował żadnych działań, aby znaleźć rozwiązanie trudnej sytuacji w jakiej się znalazł. Zwrócił się bowiem po pomoc, a zatem podjął czynności mające na celu przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. Przy czym skarżący nie zarejestrował się w Urzędzie Pracy jako bezrobotny, gdyż w jego przekonaniu, jako osoba niepełnosprawna, nie znajdzie zatrudnienia na rynku pracy. Ponadto strona cierpi na [...]. Zatem w okolicznościach sprawy organ nie zbadał gruntownie faktycznej przyczyny braku zarejestrowania skarżącego jako osoby bezrobotnej, poprzestając na stwierdzeniu, że nie zastosował się on do zaleceń pracownika socjalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta nie narusza prawa. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło przyznania pomocy finansowej na opłacenie [...] za lokal tymczasowy przy [...]. Zauważyć należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W zakresie udzielania świadczeń z pomocy społecznej właściwe organy są związane przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (u.p.s.), która to ustawa reguluje w sposób wiążący m. in. rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Artykuł 39 ust. 1 i 2 u.p.s.stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu ustawowych przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Przyznanie, jak i wysokość ewentualnie przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Orzekając w ramach uznania administracyjnego organ nie podejmuje jednak decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany w szczególności przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przepisami u.p.s. Jednocześnie z uwagi na fakt, że decyzja dotycząca zasiłku celowego nie jest decyzją tzw. "związaną", spełnienie przez stronę ubiegającą się o przyznanie pomocy ustawowo określonych przesłanek nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Przyznanie stronie pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, gdyż rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ pomocy społecznej musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Rozstrzygając sprawę przyznania zasiłku celowego organ powinien brać również pod uwagę przepis art. 4 u.p.s., który nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co z kolei oznacza podjęcie aktywności w określonym kierunku, przez którą należy rozumieć działanie np. w celu znalezienia sobie stałego lub dorywczego zarobkowego źródła utrzymania. Brak takiego współdziałania, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Jeżeli zatem osoba pobierająca świadczenia z opieki społecznej nie wykonuje tego obowiązku, nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia pomocy takiej osobie ze środków publicznych. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia takiej pomocy. Podkreślić bowiem należy, że pomoc przyznawana na gruncie u.p.s. - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich podstaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Pomoc ta w żadnym wypadku nie powinna zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania osób pobierających takie świadczenia z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w u.p.s. Przy czym przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. W ocenie Sądu egzekucja od osoby pobierającej świadczenia z pomocy społecznej obowiązku współdziałania jest istotna również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i wykształcania nieprawidłowych nawyków. Jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1851/06 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), za wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczenia można przyjąć bierną lub roszczeniową postawę osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy społecznej – permanentne korzystanie ze świadczeń, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek pomocy ze strony osoby zainteresowanej w likwidowaniu własnych problemów materialnych. Należy mieć bowiem na względzie to, iż osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. Z kolei zakres tej pomocy uzależniony jest od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. Negatywne zachowania osób ubiegających się o świadczenie mogą spowodować wydanie negatywnych dla nich decyzji administracyjnych, skutkujących ograniczeniem świadczenia, odmową jego przyznania lub udzieleniem pomocy w formie niepieniężnej. W związku z tym bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i art. 106 u.p.s. Z przywołanych przepisów wynika bezsprzecznie, że organy pomocowe zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby korzystającej ze środków pomocy społecznej pod kątem istnienia po jej stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny potwierdza słuszność twierdzenia organów prowadzących postępowanie, że postawa skarżącego wyczerpuje znamiona braku współdziałania w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej i stanowi zarazem przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. Skarżący, który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu lekkim, uzasadniał odmowę podjęcia pracy złym stanem zdrowia i oczekiwaniem na zmianę orzeczenia o niepełnosprawności. Jednakże zauważyć należy, że załączone do skargi zaświadczenie lekarskie z dnia [...] maja 2014 r. nie stanowi podstawy do uznania o niezdolności wnioskodawcy do wykonywania pracy zarobkowej. Ponadto zaświadczenie takie nie może zastąpić orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez właściwy do tego organ. Tymczasem zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wyrokiem Sądu [...] sygn. akt [...] oddalona została apelacja P. C. od wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt [...] oddalającego odwołanie skarżącego od decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności. Orzeczeniem tym natomiast utrzymane zostało orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia [...] lutego 2009 r., zgodnie z którym P. C. został zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności i uznany za zdolnego do wykonywania pracy zarobkowej przy uwzględnieniu jego możliwości [...]. Zatem orzeczony lekki stopień niepełnosprawności nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia pracy, która stanowiłaby jego źródło utrzymania. Jednocześnie z załączonego do skargi zaświadczenia lekarskiego wynika, iż nie nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia skarżącego. Wobec czego strona, wbrew swojemu przekonaniu, może podjąć pracę zarobkową, przy uwzględnieniu własnych możliwości [...]. Oznacza to, że po stronie skarżącego brak było przeciwwskazania do podjęcia działań w zakresie aktywizacji zawodowej. Stan zdrowia skarżącego nie uzasadnia bowiem braku jakiegokolwiek działania zmierzającego do uzyskania własnych środków utrzymania. Natomiast bierne oczekiwanie, iż potrzeby życiowe zostaną w całości sfinansowane ze środków państwa w postaci świadczeń z pomocy społecznej, jest niezasadne i pozbawione podstaw prawnych. Pozostaje również w całkowitej sprzeczności z podstawowymi ustawowymi zasadami udzielania tej pomocy osobom potrzebującym. Negowanie możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez skarżącego przy jednoczesnej roszczeniowej postawie wobec pracowników OPS uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy. Za prawidłowe należy zatem uznać rozstrzygnięcie organów administracyjnych o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na opłacenie [...] za lokal [...] przy [...] z uwagi na brak współpracy w wychodzeniu z trudnej sytuacji, w której się znalazł. Jednocześnie – choć co do zasady opłata [...] mieści się w celach pomocy społecznej jako niezbędna potrzeba życiowa - w okolicznościach niniejszej sprawy może budzić wątpliwości udzielenie pomocy na opłatę [...] za lokal, który skarżący zajmuje bez tytułu prawnego. Odnosząc się natomiast do stanowiska pełnomocnika skarżącego dotyczącego przekonania strony o spowodowanej niepełnosprawnością bezcelowości poszukiwania pracy, Sąd zauważa, że aby wysnuwać takie twierdzenia wnioskodawca powinien najpierw podjąć próbę zatrudnienia, gdyż tylko w ten sposób mógłby zanegować to, co wynika z orzeczenia o niepełnosprawności. Przypomnieć bowiem należy, iż stosownie do orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia [...] lutego 2009 r. P. C. został zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności i uznany za zdolnego do wykonywania pracy zarobkowej przy uwzględnieniu jego możliwości [...]. Na marginesie zaznaczyć również należy, iż mimo prezentowanej postawy wnioskodawca pozostaje pod opieką Ośrodka Pomocy Społecznej. W tej sytuacji Sąd orzekający uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są zgodne z prawem. Organy nie uchybiły zasadom postępowania administracyjnego i w sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji swoje racje oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 P.p.s.a.