I SA/Wa 236/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 8 lipca 2013 r. E. G. zwrócił się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką F. G. urodzoną [...] marca 1937 r. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], odmówił E. G. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką F. G., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w przypadku wnioskodawcy nie zostało spełnione kryterium dochodowe uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto wnioskodawca podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu w KRUS z uwagi na posiadane gospodarstwo rolne, co zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej ustawa o "świadczeniach rodzinnych") stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta S. złożył E. G., wskazując na nieprawidłowe obliczenie kwoty dochodu na członka rodziny. Zanegował również, że fakt ubezpieczenia w KRUS nie uprawnia skarżącego do otrzymywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matkę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniosło, iż E. G. z dniem [...] grudnia 2002 r. wyrejestrował prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą, natomiast w stosunku pracy pozostawał ostatnio w okresie od dnia [...] kwietnia 1984 r. do dnia [...] września 1995 r. Przy czym F. G. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia [...] grudnia 2010 r., a zatem przed złożeniem wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie E. G. nie pozostawał w stosunku zatrudnienia oraz nie wykonywał innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec czego nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ustawowy wymaga bowiem, aby między zakończeniem zatrudnienia a koniecznością opieki istniał związek przyczynowy, polegający na tym, że bez konieczności sprawowania bezpośredniej osobistej opieki na osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym strona zainteresowana nie zrezygnowałaby z zatrudnienia. Ponadto w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca jednoznacznie przesądził, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje osobie sprawującej opiekę, jeżeli podlega ona obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Odwołujący natomiast, jak wynika ze złożonego w dniu [...] lipca 2013 r. oświadczenia, jest zgłoszony do obowiązkowego ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego w KRUS. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział [...] potwierdziła, że E. G. podlega jako rolnik ubezpieczeniu społecznemu w zakresie emerytalno-rentowym od dnia [...] stycznia 2003 r. Podstawę ubezpieczenia w tym zakresie stanowi okoliczność, że E. G. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha na terenie gm. [...]. Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.) obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z mocy ustawy podlegają osoby posiadające gospodarstwo rolne o powierzchni powyżej 1 ha przeliczeniowego, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Wnioskodawca nie spełnił również warunku określonego w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do powołanego przepisu łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy, tj. 623 zł. W sprawie podstawę do ustalenia dochodu kwalifikującego odwołującego do wnioskowanego świadczenia stanowią dochody uzyskiwane w 2011 r. Z przedłożonych dowodów wynika, że źródło utrzymania rodziców odwołującego stanowią świadczenia emerytalno-rentowe pobierane z KRUS. W 2011 r. małżonkowie uzyskali z tego tytułu dochód łączny w wysokości [...] zł. Z kolei E. G. wraz z synem K.uzyskali łączny dochód w wysokości [...] zł. Wobec czego łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę w 2011 r. wyniósł [...] zł. Przyjmując nawet, że odwołujący przedstawiłby dowody potwierdzające wysokość alimentów świadczonych na rzecz syna L. w wysokości [...] zł miesięcznie, to wówczas dochód łączny w 2011 r. w przeliczeniu na osobę w rodzinie miesięcznie wyniósłby [...] zł. W tej sytuacji dochód faktyczny również przekroczyłby ustawowe kryterium dochodowe ustalone na kwotę 623 zł miesięcznie. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że E. G. nie spełnia warunków do uzyskania prawa do wnioskowanego świadczenia, bowiem nie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie spełnił ustawowego kryterium dochodowego oraz podlega ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu w KRUS. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Kwestionowanemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz naruszenie art. 2, 18, 32 ust. 1 i 2, 69 oraz 71 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniósł, że potrzebująca całodobowej pomocy niepełnosprawna matka mieszka z mężem, który także jest osobą niepełnosprawną. Skarżący wyjaśnił, iż nie prowadził i nie prowadzi gospodarstwa rolnego, nie ma też dochodów z tego gospodarstwa. Grunt o powierzchni [...] h dzierżawi brat, a skarżący grunt ten wykorzystuje jedynie do ubezpieczenia emerytalno-rentowego w KRUS, ponieważ w przeciwnym wypadku nie miałby ubezpieczenia zdrowotnego. W 2003 r. zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na chorobę rodziców i konieczność sprawowania opieki. Od 2005 r. nieprzerwanie opiekuje się niepełnosprawną matką, dlatego nie pracuje i nie może podjąć pracy. Nie prowadzi też żadnej działalności gospodarczej. W odniesieniu do przekroczenia kryterium dochodowego skarżący podniósł, że kwota [...] zł to niewiele, ponieważ same leki matki kosztują ponad [...] zł miesięcznie, a dodatkowo konieczne są prywatne konsultacje lekarskie. Przy czym art. 68 i art. 69 Konstytucji RP mówi o ochronie zdrowia bez względu na sytuację materialną. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Na wstępnie wyjaśnić należy, że zasiłek, którego dotyczył wniosek strony jest świadczeniem wprowadzonym do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Na mocy ustawy zmieniającej w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Zgodnie z powołanym art. 16a ust. 1 specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W kontrolowanej sprawie została spełniona przesłanka o konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną F. G., która została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S. z dnia [...] lutego 2011 r. Bezsporne jest również, że na skarżącym, jako synu osoby legitymującej się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Zatem istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, spełnienia kryterium dochodowego oraz braku okoliczności wynikających z art. 16a ust 8 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie zatrudnienia oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rodzinnej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Przy czym brak jest podstaw do dokonywania wykładni rozszerzającej tego pojęcia. Ustawodawca ograniczył je bowiem do wykonywania pracy przez pracowników najemnych, którzy są związani z pracodawcą różnego rodzaju umowami oraz w ramach spółdzielni produkcyjnych i usługowych. Definicja ustawowa odnosi się expressis verbis m.in. do działalności gospodarczej o charakterze pozarolniczym, co wskazuje na celowy i świadomy zamiar nieobjęcia tym pojęciem działalności rolniczej. Istota specjalnego zasiłku opiekuńczego z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym kontekście wskazać należy, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy bierze się pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w sensie ekonomicznym prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowanie przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, nawet nietrafnych z punktu widzenia gospodarczego działań, nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. Tak więc w myśl ustawy o świadczeniach rodzinnych, do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. W powołanej uchwale wskazano także, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "rolnik", jednakże taką definicję zawiera ustawa z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz. U. z 2013 r. poz.1403), w myśl której rolnikiem jest osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego (art. 6 pkt 1). Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1381) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej. Reasumując należy stwierdzić, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, które przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej, poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 16a ust. 6 cyt. ustawy) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (art. 6 ust. 2a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Przy czym stosownie do art. 16a ust. 8 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów niż wymienione w pkt 1a tego przepisu. Jednocześnie zgodnie z art. 16a pkt 2 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy, tj. 623 zł. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że E. G. z dniem [...] grudnia 2002 r. wyrejestrował prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą, natomiast w stosunku pracy pozostawał ostatnio w okresie od dnia [...] kwietnia 1984 r. do dnia [...] września 1995 r. Natomiast F. G. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia [...] grudnia 2010 r., a więc przed złożeniem wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie E. G. nie pozostawał w stosunku zatrudnienia oraz nie wykonywał innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie została zatem spełniona przesłanka z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha i jest ubezpieczony w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a wobec tego w sprawie zaszła okoliczność wskazana w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit b powołanej ustawy. Przy czym zarzut skargi, że gospodarstwo jest wydzierżawione i nie przynosi skarżącemu dochodów nie jest skuteczny. Istotne jest bowiem, że skarżący podlega ubezpieczeniu społecznym rolników. Ponadto zauważyć również należy, że wnioskodawca nie spełnił warunku określonego w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do powołanego przepisu łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 wskazanej ustawy, tj. 623 zł. Z przedłożonych dowodów wynika, że dochód rodziców skarżącego oraz skarżącego wraz z synem K. w 2011 r. wyniósł w przeliczeniu na osobę [...] zł., a więc przekracza ww. kryterium dochodowe. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż po stronie skarżącego zaistniały negatywne przesłanki, które uniemożliwiły przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd z mocy art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.