I SA/Wa 2367/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej J. P., kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 4. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego B. C. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej "SKO") , po rozpatrzeniu odwołania J. P., decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza L. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, położonej w obrębie O. gm. [...], oznaczonej jako: działka nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w W. prowadzona jest księga wieczysta [...], działka nr [...] na podstawie [...], działka nr [...] na podstawie [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., działka nr [...] dla której w Sądzie Rejonowym w W. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], działka nr [...] zgodnie z [...] z dnia [...] października 2005 r. działka nr [...] zgodnie z [...] z dnia [...] października 2005 r., działka nr [...] dla której w Sądzie Rejonowym w W. prowadzona jest księga wieczysta nr [...] – w ten sposób, że w wyniku podziału nieruchomości powstaną nowo utworzone działki gruntu: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Burmistrz L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] z urzędu zatwierdził projekt podziału wyżej opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie podziału przedmiotowych nieruchomości zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) - zwanej dalej "u.g.n.", który stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Celem przedmiotowego podziału jest realizacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie budowy ulicy dojazdowej obsługującej istniejące zespoły zabudowy. Zdaniem organu pierwszej instancji projekt podziału ww. nieruchomości realizuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie wydzielonych działek odpowiada przeznaczeniu terenu w tym planie, a także istnieje możliwość zagospodarowania wydzielonych działek zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym, gdyż działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wydzielone zostały pod ulicę dojazdową obsługującą peryferyjnie położone zespoły zabudowy. Podział uzyskał też pozytywną opinię Burmistrza L. z dnia 12 maja 2011 r. w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu. Od powyższej decyzji J. P. wniosła odwołanie podnosząc, że po wywłaszczeniu części działki straci ona status rolnika, co postawi ją w bardzo niekorzystnej sytuacji. J. P. wskazała, że ułatwieniem dla mieszkańców miała być droga równoległa do ul. [...] na wysokości nr [...] jednak dla niej jako rolnika okazała się zmorą, gdyż aby przejechać zgodnie z przepisami 300 m ciągnikiem z wozem siana lub przyczepą musi jechać przez sąsiednie wsie nadrabiając ok. 5 km. W związku z powyższym J. P. nie wyraziła zgody na przedmiotowy podział nieruchomości. SKO decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 97 ust. 3 i art. 6 ust. 1 ugn oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). SKO wskazało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności części tekstowej i graficznej uchwały Rady Gminy w L. Nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. w granicach administracyjnych, w gminie L., stanowiącego zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy L. w części dotyczącej wsi O. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.) wynika, że nieruchomość J. P. oznaczona numerem geodezyjnym nr [...] jest położona na terenach oznaczonych symbolem: [...] – obejmującym tereny zabudowy zagrodowej, [...] – obejmującym teren istniejącej ulicy o parametrach ulicy dojazdowej – (ze względu na zainwestowanie przyległych terenów), pełniącej funkcję ulicy lokalnej wewnątrzosiedlowej. Rysunek planu wskazuje na powiązanie drogi [...] z systemem komunikacyjnym już istniejącym, tj. drogą o symbolu [...] – ul. [...] i drogą o symbolu [...] – ul. [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego upoważniały organ pierwszej instancji do wszczęcia i przeprowadzenia z urzędu przedmiotowego postępowania podziałowego. Ponadto organ ustalił, że podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nie stoi w sprzeczności z planem i przepisami prawa regulującymi kwestię podziałów nieruchomości zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Usytuowanie przedmiotowej działki względem projektowanego zamierzenia publicznego pociąga za sobą konieczność dokonania jej podziału w sposób przedstawiony w załączniku do zaskarżonej decyzji. Zgodność tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została też potwierdzona przez organ pierwszej instancji w pierwszym etapie postępowania podziałowego w drodze ostatecznego postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. SKO zwróciło także uwagę, że plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego. Wiąże on zarówno właścicieli nieruchomości, jak i organy administracji. Ustalenia planu, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i mogą prowadzić również do jego ograniczenia. Przepis prawa miejscowego obok przepisów ustawowych, proceduralnych i wykonawczych stanowi podstawę prowadzenia postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, a zgodność z planem miejscowym jest zasadniczym kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości. Od decyzji SKO z dnia [...] października 2011 r. J. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż zostało naruszone i ograniczone jej prawo własności. Skarżąca dodała, że została skrzywdzona tym, że jej budynek gospodarczy znajduje się na środku podwórka. Skarżąca zaznaczyła, że nie po to jej ojciec przepisał 1,01 ha, żeby obecnie straciła status rolnika. Najchętniej zwróciłaby się do organu o wizję lokalną, żeby sprawdzić stan faktyczny, gdyż w niniejszej sprawie występują sprzeczności i niejasności. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej "Ppsa" Sąd uwzględniając skargę na decyzję obowiązany jest do stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd stwierdza, że taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - zwanej dalej "u.g.n.") w szczególności art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., stosowanie do którego podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, a który w niniejszej sprawie nie powinien znaleźć zastosowania. Jak wynika z akt sprawy (wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]) wydzielenie gruntu z działki skarżącej miało na celu wydzielenie ulicy dojazdowej, pełniącej funkcję ulicy lokalnej wewnątrzosiedlowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. (uchwalonego uchwałą Rady Gminy w L. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] i ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Taki zakres postępowania został określony w zawiadomieniu z dnia 12 kwietnia 2011 r. o wszczęciu postępowania z urzędu. W przedmiotowym zawiadomieniu brak było informacji, że przedmiotowy podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celów publicznych. Tym samym z przytoczonego przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. wynika, że postępowanie może zostać wszczęte z urzędu, jeżeli podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celu publicznego. Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie w takim zakresie nie zostało wszczęte. Najistotniejsze jest jednak, że podział nieruchomości dla wydzielenia ulicy dojazdowej nie stanowi realizacji celu publicznego, w którym to przedmiocie postępowanie mogłoby zostać wszczęte z urzędu. Ulica dojazdowa, pełniąca funkcję ulicy lokalnej wewnątrzosiedlowej nie należy do kategorii dróg publicznych, w konsekwencji realizacja przedmiotowej inwestycji nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. W ocenie Sądu spełniona jest przesłanka zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, jednakże ustalenie w tym zakresie nie ma żadnego przełożenia na uznanie, że przedmiotowa inwestycja stanowi realizację celu publicznego. Ustawodawca formułując postanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami w art. 6 u.g.n. zawarł wyliczenie inwestycji celu publicznego, wśród których nie ma wskazanej inwestycji polegającej na budowie ulicy dojazdowej (wewnątrzosiedlowej). Przepis ten przewiduje wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Zdaniem Sądu powoływany plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje urządzenia drogi publicznej na wskazanym w planie podziału terenie, ponieważ nie wynika to wyraźnie z treści planu miejscowego. W tej sytuacji nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa uznanie projektowanej drogi dojazdowej mającej status drogi wewnętrznej za inwestycję realizującą cel publiczny – budowę drogi publicznej. Należy zwrócić uwagę, że art. 6 u.g.n. posługuje się pojęciem dróg publicznych, a więc dróg klasyfikowanych jako drogi publiczne według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Zgodnie z art. 8 ustawy o dragach publicznych drogi niezliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi na osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych, dojazdowe do obiektów użytkowych są drogami wewnętrznymi. Uszło uwadze organów, że droga dojazdowa, czy lokalna, to nie to samo, co droga publiczna o odpowiedniej kategorii (np. droga gminna), określonej w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skoro z treści planu miejscowego nie wynika, by projektowana droga miała status jednej z ustawowo określonych kategorii dróg publicznych i nie wynika również, by projektowana ulica znajdowała się w ciągu ulicy zaliczonej do drogi publicznej, to w tej sytuacji należało uznać, że postępowanie podziałowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu z naruszeniem art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Sąd uważa, że wszczęcie z urzędu - na podstawie art. 97 § 3 pkt 1 u.g.n. - postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej, w wyniku którego nastąpić ma wydzielenie działek gruntu pod projektowane drogi (ulice) jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy w planie miejscowym drogi te mają mieć status dróg publicznych w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, takich jak droga krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna lub ulica leżąca w ciągu którejś z wyżej wymienionych dróg. W tej sytuacji należało uznać, że z rażącym naruszeniem art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n. zostało z urzędu wszczęte i przeprowadzone postępowanie zakończone decyzją Burmistrza L. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], co - wobec braku przeszkód do stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 2 Kpa – zobowiązywało Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Skoro SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa, to także decyzja organu odwoławczego zawiera wadę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd zwraca ponadto uwagę, że jak wynika z akt sądowych (odpisu zupełnego aktu zgonu k. 70) uczestnik postępowania J. C. (właścicielka jednej z nieruchomości podlegającej podziałowi) zmarła w dniu [...] lipca 2007 r. A zatem zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. została skierowana do osoby zmarłej. Zdaniem Sądu, skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony (nie miała podmiotowości prawnej) także stanowiło rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Takie naruszenie prawa obligowało Sąd do uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09). Trzeba mieć bowiem na uwadze, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z chwilą jej śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji lub postanowień. Skoro doszło do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., z. 5, poz. 108). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w postępowaniu (art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 Kpa). Ze względu na powyższe zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanych wyżej przyczyn. Sąd stwierdził, że brak było podstaw do wszczęcia niniejszego postępowania na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., ponieważ podział nieruchomości wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji nie będzie realizował celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. W ocenie Sądu, wszczęte w przedmiotowej sprawie postępowanie o zatwierdzenie podziału winno być zatem umorzone na podstawie przepisu art. 105 § 1 Kpa, skoro zapisy planu miejscowego przewidują istnienie na terenie objętym planem podziału dróg wewnętrznych o symbolach: [...], [...] i [...] – ulic lokalnych wewnątrzosiedlowych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).