I SA/Wa 2371/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), asesor WSA Kamil Kowalewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 października 2023 r. nr 643/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 3 października 2023 r. nr 643/2023 utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 9 listopada 2022 r. nr 472/SD/2022 zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...], toczące się z wniosku W. W. oraz K. W., do czasu ustalenia następstwa prawnego po zmarłych A. C., W. N., A. N., J. N. i H. Z. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m.st. Warszawa, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w W. z 31 grudnia 1974 r. nr [...] tytuł własności "Nieruchomości Warszawskiej Nr [...]" uregulowany był na imię B. N., W. N., A. N., H. z N. W. i A. z N. C., w częściach równych do połowy; J. z Z. N. i H. Z., w częściach równych do połowy, na wniosek z [...] sierpnia 1934 r. za nr [...] tej księgi oraz na mocy aktu z [...] sierpnia 1934 r. za nr [...] tej księgi. W. W. i K. W. wnioskiem z 20 maja 2016 r., załączając stosowne dokumenty spadkowe, wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość. Organ I instancji pismami z 22 marca 2022 r. wezwał strony postępowania do uzupełnienia akt sprawy o oryginały lub kopie poświadczone za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości, tj. W. N., A. N., A. C., J. N., H. Z. i S. N. W odpowiedzi strony postępowania poinformowały o następstwie prawnym po ww. osobach, nie potwierdzając tego żadnymi dokumentami spadkowymi (pisma z 5 kwietnia 2022 r., 13 kwietnia 2022 r. i 4 lipca 2022 r.). Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 9 listopada 2022 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość do czasu ustalenia następstwa prawnego po ww. zmarłych. K. W. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Wojewoda Mazowiecki rozpoznając sprawę stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Organ powołał stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, gdzie utrwalone zostało stanowisko, że w postępowaniu toczącym się w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sytuacji złożenia wniosku o odszkodowanie przez jednego ze spadkobierców, powinni brać udział również pozostali spadkobiercy, gdyż prawo to wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei z praw spadkowych po dawnych właścicielach, w postaci uprawnienia wynikającego z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podkreślił, że odszkodowanie w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przyznawane na wniosek uprawnionego podmiotu. Gdy ktoś nie złoży takiego wniosku, to odszkodowanie nie zostanie na jego rzecz ustalone. Jednak taka osoba musi mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu, aby mieć wpływ na postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko - zgodne ze stanowiskiem skarżących - w każdym następnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ww. ustawy na wniosek kolejnego współwłaściciela nieruchomości warszawskiej (lub jego następcy) wystąpiłaby konieczność badania przesłanek określonych w tym artykule w stosunku do tej samej nieruchomości, a to jest sprzeczne z regulacją zawartą w art. 110 kpa. Wojewoda Mazowiecki zaznaczył, że z uwagi na szczególny charakter art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniający do przyznania odszkodowania, wynika wspólne (dla współwłaścicieli przeddekretowej nieruchomości i ich następców prawnych) prawo do ustalenia przesłanek do odszkodowania w postępowaniu, w którym uczestniczą wszyscy uprawnieni, również ci, którzy nie domagają się odszkodowania. Podejście to pozostaje aktualne, pomimo podzielnego charakteru roszczenia pieniężnego (odszkodowawczego), o którym mowa ww. art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się zarzutów zawartych w zażaleniu, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że do kompetencji organu nie należy badanie zgodności podejmowanych przez Prezydenta m.st. Warszawy działań z zarządzeniem nr 1826/2016 z 15 grudnia 2016 r. odnośnie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązkiem organu w tej sprawie jest zbadanie zgodności postanowienia zawieszającego z przepisem będącym podstawą jego wydania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W świetle powyższego Wojewoda Mazowiecki zaznaczył, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość będzie mogło być rozstrzygnięte dopiero po złożeniu do akt sprawy oryginałów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po A. C., W. N., A. N., J. N. i H. Z., co umożliwi ustalenie wszystkich stron postępowania. Postanowienie Prezydenta m.st. Warszawa jest więc prawidłowe. K. W. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, 2. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, 3. art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, 4. art. 6 kpa poprzez jego niezastosowanie, 5. art. 7 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu strony, 6. art. 8 § 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu, 7. art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć i de facto miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego, 8. art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, 9. art. 13 § 1 kpa poprzez brak dążenia organu do polubownego rozwiązania kwestii spornych w drodze zawarcia ugody bądź mediacji, 10. art. 80 poprzez brak oceny całokształtu materiału i udowodnienia okoliczności, na które organ się powołał wydając decyzję, 11. art. 97 § 1 kpa poprzez jego błędną wykładnię, 12. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego zastosowanie mimo braku istnienia takiego przepisu 13. art. 107 § 1 pkt 4 poprzez wadliwe i co najmniej niepełne powołanie podstawy prawnej, 14. art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej, 15. art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie i brak złożenia do depozytu sądowego należności dla nieznanych z miejsca zamieszkania lub nieznanych spadkobierców, 16. art. 692 kpc poprzez jego niezastosowanie, 17. art. 693³ § 1-2 kpc poprzez jego niezastosowanie, 18. art. 693³ § 3 kpc w zw. z art. 510 § 2 kpc poprzez jego niezastosowanie i w efekcie brak ustanowienia kuratora dla nieznanych wierzycieli lub dla wierzycieli, których miejsce zamieszkania nie jest znane. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł stwierdzenie nieważności obu postanowień z uwagi na rażące naruszenie prawa, względnie uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawa z 9 listopada 2022 r. nr 472/SD/2022 zawieszające z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] do czasu ustalenia następstwa prawnego po zmarłych A. C., W. N., A. N., J. N. i H. Z. Zdaniem organów postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość będzie mogło być rozstrzygnięte dopiero po złożeniu do akt sprawy oryginałów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po ww. zmarłych dawnych właścicielach nieruchomości. W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Słusznie organy orzekające uznały, że w sprawie konieczne jest ustalenie następców prawnych byłych współwłaścicieli ww. nieruchomości dekretowej jako mających interes prawny w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samy, że zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W rozpoznawanej sprawie zagadnieniem wstępnym jest ustalenie spadkobierców po ww. dawnych właścicielach nieruchomości warszawskiej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że jedynym dowodem na istnienie następców prawnych jest w tym wypadku postanowienie o stwierdzeniu nabycia praw do spadku albo akt poświadczenia dziedziczenia. Stosownie bowiem do art. 1025 § 2 k.c. domniemanie, że dana osoba jest spadkobiercą wynika jedynie albo z treści postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo z notarialnego poświadczenia dziedziczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z dwoma etapami postępowania – w pierwszym następuje określenie przesłanek warunkujących przyznanie prawa do odszkodowania, a w drugim przyznaje się odszkodowania konkretnemu podmiotowi. Oba te etapy są ze sobą ściśle związane. Mimo tego, że na gruncie kodeksu cywilnego roszczenie o odszkodowanie jest podzielne i proporcjonalne do udziałów, to na gruncie procedury administracyjnej tego rodzaju roszczenie, jako wynikające ze wspólnej dla wszystkich podstawy faktycznej i prawnej wymaga dla swej skuteczności brania w nim udziału przez wszystkich posiadających interes prawny w żądaniu. Wspólność praw spadkowych po dawnych właścicielach nieruchomości dekretowej powoduje, że w tego rodzaju postępowaniu powinni brać udział wszyscy współwłaściciele nieruchomości dekretowej lub ich spadkobiercy. Nie oznacza to jednak, że wszyscy otrzymaliby odszkodowania. Odszkodowanie w trybie art. 215 powołanej ustawy przyznawane jest na wniosek uprawnionego podmiotu. Gdy ktoś nie złoży takiego wniosku, to odszkodowanie nie zostanie na jego rzecz ustalone. Jednak taka osoba musi mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu, aby mieć wpływ na postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Prowadząc postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracji zobowiązany jest zatem, zgodnie z art. 61 § 4 kpa w zw. z 28 kpa, do ustalenia kręgu uczestników tego postępowania administracyjnego. Jeszcze raz podkreślić trzeba, jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szczególny w stosunku do pozostałych przepisów regulujących zasady przyznawania odszkodowania z tej ustawy, gdyż wskazuje na przesłanki jakie musi spełniać podmiot, który ubiega się o odszkodowania aby je uzyskać. Dlatego konieczne jest w pierwszej kolejności wykazanie czy w ogóle zostały spełnione przesłanki do uzyskania odszkodowania. Prawo do odszkodowania wynika ze wspólnych dla wszystkich współwłaścicieli praw spadkowych po dawnych właścicielach nieruchomości warszawskiej, a zatem prawa te są dla nich wszystkich wspólne i oparte na tej samej podstawie faktycznej. Dlatego na etapie ustalania prawa do odszkodowania konieczny jest udział wszystkich współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Przyjęta konstrukcja służy także temu, aby w przypadku przyszłych żądań odszkodowawczych nie doszło do rozbieżności co do podstaw faktycznych przyznania odszkodowania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania do czasu ustalenia kręgu następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości dekretowej uznając, że w sprawie zaistniało zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie ulega wątpliwości - jak wyżej wskazano - że w przypadku złożenia wniosku o odszkodowanie przez część spadkobierców, w postępowaniu powinni brać udział również pozostali spadkobiercy (niezależnie od tego czy żądają odszkodowania), bo prawo to wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei ze wspólności praw spadkowych po dawnych współwłaścicielach. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji są więc zgodne z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa, w tym Konstytucji RP. Zdaniem Sądu postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kpa. Organy w prowadzonym postępowaniu w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. Wbrew podnoszonym w skardze twierdzeniom w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wystąpienia przez organ o wyrażenie zgody na złożenie odszkodowania do depozytu sądowego, czy też wyznaczenie kuratora dla osób nieznanych z miejsca zamieszkania. Organ administracji nie jest też uprawniony do tego, aby samodzielnie zainicjować przed sądem powszechnym postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku bądź wystąpić w imieniu strony o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia. Wniesiona skarga jest wiec bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.