I SA/Wa 2372/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skargi M. B., A. B. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. B., A. B. i M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] stwierdzającej, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1981 r. nr [...] w sprawie sprzedaży lokalu nr [...]w budynku przy ul. [...] w W. została wydana z naruszeniem prawa - utrzymało w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że sprawa z wniosku adw. R. N. reprezentującego M. R. została zainicjowana podaniem z dnia [...] grudnia 2005 r. (data wpływu [...] grudnia 2005 r.) i zarejestrowana pod nr [...]. Przedmiotem tego postępowania było stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...]maja 1981 r. nr [...] w sprawie sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], które to pismo znajduje się w aktach sprawy nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło się do adw. R. N. działającego jako pełnomocnik M. R. o uzupełnienie braków podania poprzez wykazanie interesu prawnego M. R. z uwagi na fakt, że z treści decyzji Prezydenta W. ustanawiającej użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości na rzecz innych osób wynika, że M. R. zbyła swoje roszczenia w dniu [...] lutego 2000 r. W związku zaś z nieuzupełnieniem braków podania, Kolegium pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] poinformowało adw. R. N., jako pełnomocnika M. R., o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia z dnia [...]maja 1981 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że sprawa z wniosku adw. R. N. reprezentującego A. i M. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika W. z dnia z dnia [...]maja 1981 r. nr [...] została zarejestrowana pod nr [...]. Wiosek zawarty w treści pisma z dnia 7 września 2006 r. (data wpływu 11 września 2006 r.) o treści: "W imieniu moich mocodawców bardzo proszę o rozpatrzenie wniosku w sprawie [...] zostało uznane jako żądanie A. i M. B. reprezentowanych przez adw. R. N. przeprowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia z dnia [...] maja 1981 r. nr [...]. Z ustaleń organu wynika, że zarówno zawiadomienie z dnia 15 grudnia 2006 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego, jak również decyzja z dnia [...]lutego 2007 r. nr [...] zostały skierowane do adw. R. N., występującego w sprawie jako pełnomocnik A i M. B. Decyzja z dnia [...]lutego 2007 r. została doręczona M. P. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., sprawa o nr [...] zainicjonowana przez pełnomocnika reprezentującego interesy M. R. została pozostawiona bez rozpoznania, natomiast sprawa z wniosku A. i M. B. reprezentowanych przez adw. R. N. zarejestrowana pod nr [...] zakończyła się wydaniem przez Kolegium decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] stwierdzającej, że decyzja z dnia z dnia [...] maja 1981 r. nr [...] Naczelnika Dzielnicy W., została wydana z naruszeniem prawa. Rozpoznając ponownie sprawę i analizując przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa w kontekście ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż kwestionowana decyzja [...] została wydana przez właściwy organ, a ponadto w sprawie brak jest podstaw do uznania ziszczenia się przesłanki rażącego naruszenia prawa. Nie można również, ocenianemu w niniejszym postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięciu, stawiać zarzutu wydania bez podstawy prawnej. Nie doszło do naruszenia zasady res iudicata - była to pierwsza decyzja w tej sprawie. Decyzja została skierowana do stron postępowania, nie była niewykonalna, nie jest obarczona wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zatem nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w ww. w punktach 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 artykułu 156 § 1 kpa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: M. B., A. B. i M. P. zarzucając naruszenie: (1) art. 64 § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na merytorycznym rozpoznaniu wniosku złożonego przez osobę nieuprawnioną, pozostawionego uprzednio bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych podania; (2) art. 105 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i uznanie braku istnienia elementu bezprzedmiotowości postępowania pomimo złożenia wniosku inicjującego postępowanie administracyjne przez osobę nieuprawnioną; (3) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej wadą prawną, która to wada uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym; (4) art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej - - wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]września 2010 r. - w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., nr I SA/Wa 372/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd nie podzielił stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że na wniosek M. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]stycznia 2000 r. nr [...] stwierdziło nieważność tego orzeczenia z powodu rażącego naruszenia prawa - art. 7 ust. 2 i 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., a M. R. w dniu [...]lutego 2000 r. umową zawartą w formie aktu notarialnego zbyła całe swoje prawa i roszczenia przysługujące do nieruchomości przy ul. [...] na rzecz M. B., A. B. i M. P.. Sąd zauważył, że jeżeli M. R. swoje prawa i roszczenia do nieruchomości przy ul. [...] zbyła w dniu [...]lutego 2000 r. - to nie mogła od tej pory skutecznie wszcząć żadnej sprawy dotyczącej tej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że wobec niedopełnienia żądanych przez organ czynności – wniosek M. R. pozostawiony został bez rozpoznania. Zdaniem Sądu, jeśli więc wniosek M. R. został pozostawiony bez rozpoznania, to nie był zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania w sprawie, i takiego skutku nie wywołał. Jeśli więc bez rozpoznania pozostawiono wniosek M. R., to wniosek ten nie mógł zostać uznany za wniosek M. B., A. B. i M. B., nawet jeżeli w obu sytuacjach pełnomocnikiem był ten sam adwokat. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony, która może być reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, ale nie może być wszczęta na żądanie adwokata jako pełnomocnika strony, bowiem pełnomocnik nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym. Bez znaczenie zatem jest, że ten sam adwokat był pełnomocnikiem strony, której podanie pozostawiono bez rozpoznania (strona zbyła swoje prawa do przedmiotowej nieruchomości), oraz osób, które te prawa nabyły. W dniu składania wniosku, tj. w dniu 29 grudnia 2005 r. M. R. nie miała interesu prawnego do występowania z jakimkolwiek żądaniem odnośnie nieruchomości położonej przy ul. [...], bowiem całość jej praw i roszczeń została przeniesiona na inne osoby. Skoro następnie w wyniku żądania następców prawnych M. R. organ ocenił merytorycznie pierwotnie złożony wniosek, rejestrując co prawda sprawę pod nowym numerem, to oznacza, że rozstrzygnął podanie osoby nieuprawnionej, ale na rzecz osób będących stronami postępowania. Zdaniem Sądu, przy rozstrzyganiu sprawy organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 kpa, nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, a w szczególności kto i kiedy skutecznie złożył wniosek wszczynający postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji, czyj wniosek został rozpoznany, i czy mógł zostać rozpoznany. Wobec niewystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przedwczesne było badanie przez Sąd pozostałych zarzutów skargi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze W. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2764/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że z prawidłowych ustaleń Kolegium wynika, że pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o sprzedaży lokalu został złożony w dniu 29 grudnia 2005 r. przez adw. R. N. działającego w imieniu M. R. Wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania. Następnie ten sam adwokat, ale tym razem działając już w imieniu i na rzecz M. B. i A. B. wystąpił z nowym wnioskiem, chociaż zawierającym to samo żądanie. O tym, że pisma z dnia 29 grudnia 2005 r i z dnia 7 września 2006 r. złożone przez adw. R. N. stanowiły odrębne wnioski świadczy fakt, że zostały opatrzone innymi numerami, a także, że to M. B. został wymieniony w komparycji decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. W świetle art. 63 § 2 kpa, dopuszczalne jest przy tym sformułowanie żądania przez stronę w ten sposób, że powołuje się ona na treść innego wniosku, jeżeli przedmiot postępowania jest tożsamy i żądanie jest w pełni czytelne. Przy ponownie rozpoznaniu sprawy sąd winien mieć na uwadze, że w analizowanej sprawie stan faktyczny w zakresie kto i kiedy skutecznie złożył wniosek wszczynający postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1981 r. nr [...] w sprawie sprzedaży lokalu nr [...]w budynku przy ul. [...] w W. został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo wyjaśniony. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Dodać należy, że związanie dokonaną przez NSA wykładnią ma szeroki zasięg. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Sąd, któremu sprawa została przekazana, może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach. W szczególności wówczas, gdy stan faktyczny danej sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Tak więc wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o powyższy przepis, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." (tak wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Sąd, w składzie orzekającym stwierdził, że nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy ani nie zmienił się stan prawny, na podstawie którego można byłoby zastosować nowe przepisy do starego stanu faktycznego. Zatem wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić fakt, że stan faktyczny w zakresie kto i kiedy skutecznie złożył wniosek wszczynający postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...]maja 1981 r. nr [...] w sprawie sprzedaży lokalu nr [...]w budynku przy ul. [...] w W. został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo wyjaśniony. Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Dodać także należy, iż w ocenie organu analizującego podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ewentualnego naruszenia przepisów postępowania powinny towarzyszyć dwa założenia. Pierwsze, iż stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania powinno nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zaistniałe naruszenia miały większą wagę od stabilności decyzji ostatecznej. Drugie, skutkujące kolejnym ograniczeniem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, iż naruszenie przepisów postępowania mogłoby w określonych sytuacjach stanowić podstawę do wznowienia postępowania. W wyroku z 25 listopada 1997 r. sygn. akt III SA 1201/96 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w "orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". Zatem o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 1994 r., sygn akt III SA 388/94). Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (wyrok NSA z 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1134/96, publ. ONSA 1998/3/101). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, iż SKO w W. prawidłowo uznało, iż brak było przesłanek do uwzględnienia wniosku M. B., A. B. i M. P. z dnia [...] marca 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] stwierdzającej, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1981 r. nr [...] w sprawie sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. została wydana z naruszeniem prawa. Sąd podziela stanowisko organu, iż sprawa o nr [...] zainicjonowana przez pełnomocnika reprezentującego interesy M. R. została pozostawiona bez rozpoznania, natomiast sprawa z wniosku A. i M. B. reprezentowanych przez adw. R. N. zarejestrowana pod nr [...] zakończyła się wydaniem przez Kolegium decyzji z dnia [...]lutego 2007 r. nr [...] stwierdzającej, że decyzja z dnia z dnia [...] maja 1981 r. nr [...] Naczelnika Dzielnicy W., została wydana z naruszeniem prawa. Tym samym uwzględniając przedstawione stanowisko Sąd stwierdza, iż organ w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy prawidłowo ustalił, iż brak jest podstaw do stwierdzania nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r, gdyż nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), ani też nie została wydana z naruszeniem pozostałych przepisów zawartych w art. 156 §. 1 kpa. Prawidłowo bowiem organ uznał, że wydanie zakwestionowanej decyzji odbyło się na podstawie wniosku A. i M. B., a nie na podstawie wniosku M. R. Tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że przy wydawaniu kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 105 § 1 kpa. Na marginesie należy również podnieść, że zarówno w postępowaniu prowadzonym z wniosku M. R., jak również w postępowaniu prowadzonym z wniosku M. B., A. B. strony reprezentował jeden pełnomocnik adw. R. N.. Jako pełnomocnikowi obu stron znany był fakt zbycia przez M. R., swoich praw i roszczeń do nieruchomości przy ul. [...] w dniu [...] lutego 2000 r. Pomimo tego złożył w jej imieniu wniosek z dnia [...] grudnia 2005 r. (data wpływu [...] grudnia 2005 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1981 r. nr [...] w sprawie sprzedaży lokalu nr [...]w budynku przy ul. [...] w W.. Następnie zaś wnioskiem z dnia 7 września 2006 r. (data wpływu 11 września 2006 r.) o treści: "W imieniu moich mocodawców bardzo proszę o rozpatrzenie wniosku w sprawie [...]" złożonym w imieniu A. i M. B. wniósł o przeprowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia z dnia [...] maja 1981 r. nr [...]. Przebieg obu postępowań był prowadzony zatem zgodnie z żądaniami zgłaszanymi przez pełnomocnika stron, który teraz z tych faktów chce wywieść skutek w postaci stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Reasumując brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.