I SA/Wa 2377/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 25 lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...], dalej "Skarżąca", od decyzji Kierownika Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działającego z upoważnienia Burmistrza [...], Nr [...] z [...] lipca 2019 r., na podstawie art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku celowego i opłacania składek ubezpieczeniowych. Wskazała, że nie jest w stanie opłacać składek ZUS ani KRUS. Uległa wypadkowi, ma amputowane 2 palce prawej ręki, została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Gdy ukończyła 60 lat została wyrejestrowana z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] i pozbawiona ubezpieczenia. Nie jest w stanie pracować ani prowadzić gospodarstwa rolnego. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Burmistrza [...], decyzją Nr [...]r. z [...] lipca 2019 r. odmówił Jej udzielenia pomocy w formie zasiłku stałego i opłacania składek. Powodem tego było ustalenie, że dochód rodziny, za którą organ uznał Skarżącą i jej brata [...], przekracza kryterium dochodowe na osobę tj. 528 zł. Dochód w rodzinie wynsi [...]. Organ powołał się na informację z ZUS z [...] lipca 2019 r. z której wynikało, że skarżąca nie pobiera emerytury ani renty a na je koncie widnieją okresy niepodlegania ubezpieczeniu społecznemu od 1 stycznia 1999 r. Zdaniem organu, skarżąca powinna w pierwszej kolejności wykorzystać przysługujące jej uprawnienia do świadczeń z ZUS a nie zwracać się od razu o pomoc społeczną. Odwołanie wniosła Skarżąca. Wskazała, że nie rozumie w jaki sposób organ ustalił dochód rodziny na [...]. Faktyczny dochód to ok [...] miesięcznie na dwie osoby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. D.U. 2019, poz. 670), dalej "ustawa" wskazał, że organ I instancji ustalenia co do sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącej oparł na wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym ze Skarżącą. Organ II instancji uznał, że organ I instancji oparł się na anulowanych przez ZUS informacjach (pismo ZUS z [...] lipca 2019 r.). W rzeczywistości ZUS stwierdził, że na koncie Skarżącej nie widnieją okresy podlegania ubezpieczeniom społecznym od 1 stycznia 1999 r. a widnieją jedynie okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Odpadła zatem pierwsza przesłanka, która mogła stanowić podstawę odmownej decyzji. Co do drugiej z przesłanek uzasadniającej odmowę przyznania zasiłku (przekroczenie kryterium dochodowego) organ II instancji wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny jaka jest podstawa do wyliczenia w całości dochodu z gospodarstwa rolnego którego użytkownikami jest Skarżąca i jej brat. Ustawa o pomocy społecznej nie określa czy dochód z gospodarstwa rolnego należy przypisywać jego właścicielowi czy posiadaczowi który czerpie z niego pożytki. Ustawodawca przyjął fikcję, że posiadanie gruntu rolnego oznacza jednoczesne uzyskiwanie dochodu. W celu ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej należy przyjąć że każdy właściciel nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego uzyskuje dochód miesięczny w wysokości 308 zł z hektara przeliczeniowego niezależnie od tego w jaki sposób z niego korzysta. Gospodarstwo rolne z którego organ wyliczył dochód ma nieuregulowany stan prawny. Stanowił własność rodziców skarżącej. Z wywiadu wynika, że Skarżąca oprócz brata [...] ma jeszcze dwoje rodzeństwa. [...]. Dlatego organ powinien ustalić kto z czworga rodzeństwa i w jakim udziale dziedziczy gospodarstwo rolne. Fakt, że [...] płaci podatek rolny nie oznacza że jest posiadaczem gospodarstwa rolnego. Tylko pozytywne ustalenia w tym zakresie mogą stanowić podstawę do wliczenia do dochodu rodziny całości dochodu z gospodarstwa. W konkluzji organ stwierdził, że organ I instancji ma ustalić kto odziedziczył gospodarstwo rolne i w zależności od tego ustalić dochód dwuosobowej rodziny. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę organowi I instancji, że w świetle art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (D.U. 2019, poz. 1379 ze zm.), opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne za osobę pobierającą zasiłek stały, poprzedzone zgłoszeniem do takiego ubezpieczenia przez płatnika czy też zaprzestanie opłacania składek jest tylko czynnością materialno-techniczną nie wymagającą wydania w tej kwestii decyzji administracyjnej. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca. Ze skargi wynika, że nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem odmownym. Wskazała, że nie jest rolnikiem nie posiada ziemi, mieszka z bratem, jest pozbawiona opieki medycznej Jej sytuacja jest znana opiece społecznej. Prosi o pomoc i przyznanie świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sprzeciw nie jest zasadny albowiem zakwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2302 ze zm., – dalej jako P.p.s.a.) który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 K.p.a. jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny.Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 K.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 K.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 K.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ II instancji wskazał na braki w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy a przede wszystkim tego kto dziedziczy gospodarstwo rolne po rodzicach Skarżącej. Od tego zależy wysokość uzyskiwanego dochodu Skarżącej i jej brata. Przy tym niezaprzeczone zostało, że rodzinę tworzy Skarżąca i jej brat. Sąd nie podziela poglądu zaprezentowanego przez organ II instancji o przyjęciu domniemania, że każdy właściciel nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego uzyskuje dochód miesięczny w wysokości 308 zł z ha przeliczeniowego niezależnie od tego w jaki sposób korzysta z nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził. Domniemanie takie nie wynika z przepisów prawa. Dla ustalenia wysokości dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej ma znaczenie faktyczne uzyskiwanie dochodów z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że ten kto posiada to gospodarstwo na podstawie określonego tytułu prawnego (spadkobranie, użyczenie, podział do korzystania itp.) co do zasady czerpie z niego korzyści. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w obecnym stanie prawnym dziedziczenie gospodarstwa rolnego następuje na takich samych zasadach jak dziedziczenie pozostałych składników majątkowych, chyba że spadkodawca rozporządził odmiennie w testamencie. (utrata mocy przez art. 1059 kodeksu cywilnego z dniem 14 lutego 2001 r.). Organ nie ustalił kiedy zmarli rodzice skarżącej a więc nie wiadomo jakie przepisy prawa materialnego – kodeksu cywilnego, miałyby w sprawie zastosowanie. Dlatego organ powinien te okoliczności ustalić a następnie ustalić dochód Skarżącej i jej brata. W świetle powyższych okoliczności w ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji należy uznać za uzasadnione, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które władny jest przeprowadzić we własnym zakresie organ odwoławczy. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w P.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu. ----------------------- 5