I SA/Wa 2385/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. R. i D. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. R. i D. R. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister/organ") decyzją z [...] września 2020 r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania D. R. oraz K. R. – uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] września 2018 r., nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne w całości. Zaskarżona decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. D. R. oraz K. R. (spadkobiercy A. R. ) zwrócili się do Wojewody o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51), stwierdzającej, że nieruchomość będąca obecnie działką geodezyjną nr [...] , ob. [...] , gm. [...] , stanowiąca przed przejęciem własność A. R. , nie podpadała pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej jako "dekret "). Decyzją z [...] września 2016 r., nr [...] , Wojewoda odmówił stwierdzenia, że działka nr [...] , ob. [...] , gm. [...] , objęta księgą wieczystą [...] dobra rycerskie tom I karta 1 nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody wnieśli D. R. oraz K. R.. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Minister decyzją z [...] września 2020 r., nr [...] , uchylił decyzję Wojewody z [...] września 2018 r., nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne w całości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduję się zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] stycznia 2001 r., w którym stwierdzono, że w księdze wieczystej "[...] dobra rycerskie Tom 1 Karta 1" wpisanym właścicielem od 1936 r. był A. R. , a następnie - Skarb Państwa, na zasadzie § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1947 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 51) i art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. (Dz. U. Nr 39, poz. 233) oraz wniosku i zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] września 1946 r. W ocenie Ministra, zaświadczenie to nie wyjaśnia jednak dokładnej podstawy przejęcia spornej nieruchomości. Minister zwrócił bowiem uwagę, iż w ww. zaświadczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] stwierdzono, że "wyżej oznaczona nieruchomość podpada pod działanie art. ust. /1 / lit. b/, c/, d/ i e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej". Dokument ten, zdaniem Ministra, nie precyzuje zatem dokładnie na podstawie, której litery przepisu art. 2 dekretu doszło do przejęcia majątku [...]. Organ wytłumaczył także, że w trakcie postępowania administracyjnego bezskutecznie wystąpiono do różnych instytucji, jak też do pełnomocnika wnioskodawców, celem pozyskania kompletnej dokumentacji umożliwiającej określenie dokładnej podstawy prawnej przejęcia spornej nieruchomości. Minister uznał zatem, że analiza dostępnych w sprawie dokumentów nie pozwala na uznanie, że przejęcie spornej nieruchomości miało miejsce na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Co więcej Minister doszedł do przekonania, na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, że w ogóle nie jest możliwym ustalenie dokładnej podstawy prawnej przejęcia spornego majątku przez Skarb Państwa. Powyższe ma o tyle istotne znaczenie w tej sprawie, w ocenie Ministra, gdyż wpływa na właściwość organu. Gdyby przejęcie nieruchomości nastąpiło na innej podstawie niż art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, organy administracji nie mogłyby orzekać w tej sprawie. Oznacza to, zdaniem Ministra, że dalsze prowadzenie niniejszego postępowania i wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest bezprzedmiotowe. A jeżeli tak jest, to przedmiotowe postępowanie należy umorzyć. Dlatego też, Minister uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra złożyli D. R. oraz K. R. (dalej jako "skarżący"), reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, którzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono natomiast, że organ miał obowiązek wydania merytorycznej decyzji w tej sprawie. Skarżący wskazali, iż w piśmie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego jedynie poprzez niestaranność nie zaznaczono na wzorze druku dokładnej litery podstawy przejęcia. Podstawą przejęcia co oczywiste, zdaniem skarżących, był art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a zbytni formalizm organu jest w tym przypadku zbyt daleko idący, niezgodny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art 7, 8 § 1, 75 § 1, 77 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a. Skarżący podnieśli, że A. R. był przedstawicielem W. ziemiaństwa. Nie mogło zatem mieć miejsce, w ich ocenie, przejęcie na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu. Skarżący wskazali, że brak jest również dowodu, iż A. R. był obywatelem Niemiec, zmarł bowiem w Polsce i miał polskie obywatelstwo. Także brak jest dowodu, a organ takiego dowodu nie uzyskał, podnieśli dalej skarżący, iż w grę wchodził by przepis art. 2 ust. 1 lit. a), c) i d) dekretu. Skoro zatem brak jest dowodów potwierdzających przejęcie na cele reformy rolnej w trybie art. 2 ust. 1 lit. a), b), c), d) dekretu to niewątpliwie, zdaniem skarżących, przejecie nastąpiło na podstawie lit e). Zdaniem skarżących, spełnione zostały bowiem wszelkie przesłanki do takiego przejęcia – przedmiotowe gospodarstwo miało powyżej 100 ha i prowadzona na nim była działalność rolna. Ponadto, skarżący stwierdzili, że nieruchomość na cele reformy rolnej była przejmowana na podstawie art 2 ust 1 lit. e) dekretu z mocy samego prawa i nie było w tym zakresie konieczne jakiekolwiek zaświadczenie. Tym samym brak takiego zaświadczenia, w ocenie skarżących, nie uniemożliwiał rozpoczęcia procedury z § 5 rozporządzenia. Wobec powyższego skarżący podnieśli, iż zarówno brak jakichkolwiek dokumentów, jak i istnienie nieprecyzyjnych dokumentów, nie pozwalał organowi na umorzenia postępowania, ale obligował do wydania decyzji merytorycznej. Jednocześnie, skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z pisma Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] stycznia 2014 r. na okoliczność przejęcia nieruchomości A. R. w trybie art 2 ust 1 lit. e) dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Pismem z 14 grudnia 2020 r. skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Postanowieniem z 2 marca 2021 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżących zawarty w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając niniejszą sprawę w kontekście powyższych kryteriów kontroli Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra z [...] września 2020 r., nr [...] , uchylająca decyzję Wojewody z [...] września 2018 r., nr [...] i umarzająca postępowanie administracyjne w całości. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Ministra stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zgodnie natomiast z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - oznacza zaś brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1242/17). W ocenie Sądu, błędne jest stanowisko organu, który uznał brak konkretnej sprawy, w której organ jest władny rozstrzygać. W sprawie dotyczącej stwierdzenia czy nieruchomość ziemska podpadała pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej jako "dekret"), organy administracji publicznej orzekając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51, dalej jako "rozporządzenie"), powinny zbadać czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską, która mogła być przeznaczona na cele rolnicze, czy stanowiła własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych i jaki obejmowała obszar. Przewidziany w § 5 i 6 rozporządzenia tryb rozstrzygania sporów, co do kwestii przejęcia z mocy prawa określonych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej ma zastosowanie - jak wskazuje się w orzecznictwie wyłącznie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w drodze dekretu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt l OSK 1278/16). Jest on uruchamiany - jak wyjaśniono to w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 - wówczas, kiedy właściciel (współwłaściciel) uważał, że jego nieruchomość, z takich, czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu w części bądź w całości. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że możliwość wydania decyzji administracyjnej w trybie § 5 rozporządzenia rozstrzygającej merytorycznie spór istniejący pomiędzy Skarbem Państwa, a wnioskodawcą, zastrzeżona została wyłącznie do sytuacji, gdy dana nieruchomość (jej część) przejęta została ex Iege na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a zdaniem wnioskodawcy, przejęta być nie powinna. Powyższe jest konsekwencją przyjętego w art. 2 dekretu modelu nacjonalizacji nieruchomości ziemskich zakładającego, że "wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e części pierwszej tego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1, część druga". Prowadziło to bowiem do przejęcia ich własności z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.), bez konieczności potwierdzania tego skutku prawnego decyzją administracyjną. Z kolei, dokumentem potwierdzającym przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie konkretnej litery (b,c,d,e) wymienionej w ust. 1 art. 2 dekretu było zaś zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej. Zaświadczenie to było podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi hipotecznej (gruntowej). Wynika to z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 34, poz. 204) i art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233). Prawodawca wprowadził administracyjny tryb rozstrzygania tego rodzaju spraw przez wojewódzkie urzędy ziemskie (później wojewodów), oraz ograniczył zakres przedmiotowy tych spraw wyłącznie do sporów dotyczących nieruchomości, których podstawą przejęcia był art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. A zatem istnienie zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska została przejęta przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, stanowiącego dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., otwiera prawną możliwość uzyskania dowodu przeciwnego (art. 76 § 3 k.p.a.) w postaci decyzji administracyjnej, wydanej w trybie § 5 rozporządzenia. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, istnieje dowód (zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] września 1946 r.) potwierdzający nacjonalizację przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W oparciu o zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] września 1946 r., w dniu [...] października 1946 r. sąd wieczystoksięgowy wpisał następnie jako właściciela przedmiotowego gruntu Skarb Państwa Polskiego na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 10. poz. 51) oraz art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. z 1946 r., nr 39. poz. 233). Za nieprawidłowe natomiast uznać należy stanowisko organu, który stwierdził, że z treści ww. zaświadczenia nie wynika na jakiej podstawie prawnej doszło do przejęcia majątku [...]. Sąd nie podziela powyższych wątpliwości organu. Kwestia, że w treści zaświadczenia z 1946 r. wymieniono również inne litery art. 2 ust. 1 dekretu nie przekreśla prawidłowości ustalenia organu I instancji, że art. 2 ust. 1 lit e) dekretu stanowił podstawę prawną nabycia przez Skarb Państwa prawa własności spornej nieruchomości. Należy bowiem mieć na uwadze specyfikę okresu powojennego i związany z tym brak nadmiernej dbałości o staranność w redagowaniu dokumentów urzędowych. Zdaniem Sądu, nie ma zatem podstaw do tego, aby wykluczyć możliwość merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy, skoro istnieje w aktach sprawy dowód na to, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu stanowił podstawę prawną nabycia przez Skarb Państwa prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji powyższego skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ organ naruszył dyspozycję przepisów art 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., jak też art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., na skutek niewyjaśnienia sprawy w jej całokształcie i uchylenia się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie mógł za to zostać uwzględniony wniosek dowodowy skarżących przedstawiony w skardze, ponieważ wykraczał poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Okoliczności przedstawione w piśmie Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] stycznia 2014 r., zdaniem Sądu, nie mają bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozstrzygnie sprawę merytorycznie. Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).