I SA/Wa 2386/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi L. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 października 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 265/19 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz L. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] września 2020 r. L. K. reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 265/19, zobowiązującego ten organ do rozpoznania sprawy o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (d. ul. [...]), ozn. hip. jako "[...][...] dz. [...]" w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny w wysokości nie mniejszej niż 10.000 zł, przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł oraz stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zwróciła się też o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym. Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej podkreślił, że przed Prezydentem [...] toczy się postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za opisaną wyżej nieruchomość. Pomimo upływu terminu do załatwienia sprawy, wynikającego z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. maksymalnego, dwumiesięcznego terminu na rozpoznanie sprawy, organ nadal nie zakończył przedmiotowego postępowania, trwającego już od ponad 40 lat. Ze względu na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, pełnomocnik skarżącej wniósł do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność, które Wojewoda uznał za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi dodatkowy, 4-miesięczny termin na załatwienie sprawy, liczony od dnia otrzymania postanowienia Wojewody wraz z aktami sprawy. Termin ten upłynął jednak bezskutecznie. Na skutek wniesionej przez stronę skargi na bezczynność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 265/19, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania sprawy w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Nadto, Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok uprawomocnił się, zaś akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały zwrócone organowi w dniu 12 lutego 2020 r. Oznacza to, że wyznaczony przez WSA termin na załatwienie sprawy, biorąc pod uwagę zawieszenie biegu terminów sądowych w trakcie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, upłynął w dniu 6 lipca 2020 r., czyli blisko 3 miesiące temu. Termin ten nie został jednak przez Prezydenta [...] dochowany. Przedmiotowe postępowanie do dnia wniesienia niniejszej skargi nie zostało zakończone decyzją administracyjną. Zupełnie bezskuteczne okazały się dotychczas wystosowane do organu wezwania do wykonania prawomocnego wyroku. Pełnomocnik skarżącej dwukrotnie wzywał już organ do jego wykonania – pierwsze wezwanie zostało wystosowane do Prezydenta 7 lipca 2020 r., ostatnie zaś dnia 22 września 2020 r. Niestety, do dnia wniesienia niniejszej skargi nie został rozpoznany wniosek o ustalenie odszkodowania za opisaną powyżej nieruchomość, co czyni skargę, w tym w szczególności żądanie wymierzenia organowi grzywny, w pełni uzasadnioną. Zaznaczono, że od chwili wydania przez WSA wyroku z dnia 29 października 2019 r., organ wykonał w sprawie tylko jedną czynność, w postaci wezwania pełnomocnika skarżącej pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. (doręczonym w dniu [...] kwietnia 2020 r.) do przedłożenia aktu notarialnego Nr [...] z dnia [...] marca 1956 r., na podstawie którego M. M. wszystkie swoje prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości przelała na rzecz F. B., poprzednika prawnego skarżącej, w odpisie poświadczonym urzędowo. Pełnomocnik skarżącej odpis opisanego wyżej dokumentu, poświadczony za zgodność z oryginałem, złożył do akt sprawy niezwłocznie, przy piśmie z 5 maja 2020 r. Zauważył jednocześnie, iż w aktach sprawy administracyjnej znajdowała się już kopia tego dokumentu, a zatem brak poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu nie uniemożliwiał prowadzenia postępowania i nie tamował podejmowania innych czynności, zmierzających do wydania decyzji. W żadnym wypadku konieczność ustalenia takich okoliczności nie powinna wstrzymywać zakończenia postępowania i wydania decyzji w sprawie. Okolicznością uzasadniającą bezczynność organu nie może być również zawieszenie biegu terminów wyznaczonych przez WSA w związku z ogłoszeniem stanu epidemii. Zawieszenie biegu terminów nie oznacza braku możliwości (czy nawet - konieczności) podejmowania działań przez organ. Sytuacja, w której organ nie może działać, to zawieszenie postępowania, nie terminów. Zawieszenie biegu terminów, którego dokonano w specustawie, nie miało więc związku z obowiązkami organu dotyczącymi załatwiania spraw. Prezydent w dalszym ciągu zobowiązany był do prowadzenia postępowania administracyjnego i podejmowania dalszych kroków, mających na celu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W tym okresie pozostawał jednak bezczynny, podejmując tylko jedną czynność. Całkowita bierność organu nie tylko jednoznacznie przesądza o jego bezczynności, ale również świadczy o tym, że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skala naruszenia przez Prezydenta [...] przepisów prawa jest znacząca i widoczna już na pierwszy rzut oka. Nie ma żadnego usprawiedliwienia dla trwającej bezczynności w rozpatrywaniu wniesionego w sprawie wniosku. Niezrozumiałym jest również, dlaczego dopiero na tym etapie postępowania organ wezwał skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego. W korespondencji z organem ten nigdy nie wyjaśnił, dlaczego nie było możliwe zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego w terminach ustawowych. Jeżeli istotnie brakowało określonych dokumentów, organ winien był je uzyskać niezwłocznie, a nie pozostawać bezczynnym przez długi czas. Gdyby Prezydent nie pozostawał bezczynny i nie lekceważył tym samym strony postępowania, konieczność uzupełnienia materiału dowodowego dostrzeżona zostałaby znacznie wcześniej, a im wcześniej by się to stało, tym szybciej mogłoby się zakończyć postępowanie administracyjne. Podkreślono, że zarówno w czasie biegu trzymiesięcznego terminu wyznaczonego przez WSA na rozpoznanie sprawy, ani w późniejszym czasie, organ nie podjął jakichkolwiek innych czynności w sprawie i nie zakończył prowadzonego postępowania. Brak jakiejkolwiek aktywności ze strony Prezydenta [...], w szczególności niewystępowanie do innych instytucji, czy podmiotów o nadesłanie niezbędnych dokumentów, jednoznacznie świadczy o tym, że organ jest już w posiadaniu kompletnego materiału dowodowego, pozwalającego na merytoryczne załatwienie sprawy i wydanie decyzji. Nieprawdopodobne jest, by przez okres ponad 40 lat organ nie był w stanie zgromadzić i przeprowadzić wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego. Nie sposób zatem twierdzić, by postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się sprawnie i szybko. Organ nie dotrzymał terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. - w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania, terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] w postanowieniu z [...] sierpnia 2019 r. oraz terminu wyznaczonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 265/19, który upłynął dnia 6 lipca 2020 r. Jak wynika z przedstawionych wyżej okoliczności, organ przekroczył już cały szereg terminów zobowiązujących go do zakończenia postępowania, zarówno tych wynikających z przepisów prawa, jak i wyznaczonych mu przez Sąd czy Wojewodę [...]. Od wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zobowiązującego organ do wydania decyzji, minęło już blisko 3 miesiące, a od dnia złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania minęło już ponad 40 lata. Pomimo prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ nadal nie zakończył postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o nierozpatrywanie skargi w trybie uproszczonym. Odnosząc się do argumentów skargi organ podkreślił, że z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy a także z uwagi na bardzo dużą ilość wpływających spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Istotnym pozostaje również fakt, iż opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do tutejszego Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Również okoliczność, iż akta sprawy na skutek ponagleń i skarg wnoszonych przez strony, pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, znacząco utrudnia rozpoznawanie spraw gdyż nie jest możliwym prowadzenie przedmiotowych postępowań wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Jednocześnie, o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować wyłącznie aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg, tym bardziej, że wniosek skarżącej jest relatywnie nowy w stosunku do innych wniosków odszkodowawczych oczekujących na rozpatrzenie. W najbliższym czasie organ zleci wykonanie rozliczenia geodezyjnego potrzebnego do określenia położenia dawnej działki. Wystąpiono także do Ministerstwa Finansów o potwierdzenie, że za przedmiotową działkę nie otrzymano odszkodowania w ramach układów indemnizacyjnych. Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie skargi. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę w całości i wniósł o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). W myśl art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z analizy akt administracyjnych wynika, że w sprawie spełniony został ustalony przytoczonym powyżej przepisem art. 154 § 1 p.p.s.a., warunek dopuszczalności skargi dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. Pismem z [...] lipca 2020 r., ponowionym w dniu [...] września 2020 r. skarżąca wezwała bowiem Prezydenta [...] do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 października 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 265/19. Podkreślić zatem trzeba, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyroki NSA: z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00 oraz z 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, CBOSA). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. (Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX/el. 2019) Kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W rozpoznawanej sprawie wyrokiem z 29 października 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 265/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę L. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku i akta sprawy zostały doręczone organowi w dniu 19 lutego 2020 r. Do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi grzywny, tj. do 22 czerwca 2021 r., organ nie załatwił przedmiotowej sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że wobec znacznego przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu do załatwienia sprawy, spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu dla załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 29 października 2019 r., uwzględniając zawieszenie biegu terminów procesowych, jakie nastąpiło na mocy art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2.000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta za niewykonanie ww. wyroku. Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć przyjdzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; CBOSA). Zastrzeżenia Sądu budzi przede wszystkim fakt, że po otrzymaniu odpisu prawomocnego wyroku z 29 października 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 265/19, do dnia wniesienia skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie, organ nie tylko nie wydał decyzji kończącej postępowanie, ale też wykonał nieliczne czynności, które co prawda zmierzały do koncentracji materiału dowodowego i zakończenia postępowania, jednakże podejmowane były w dużych odstępach czasu, w reakcji na procesowe czynności strony. Organ pismem z [...] kwietnia 2020 r. zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o nadesłanie uwierzytelnionego odpisu aktu notarialnego z [...] marca 1956 r. wskazując na niemożność częściowego odczytania tekstu dokumentu, którego kserokopia znajduje się w aktach sprawy. Brak ten został uzupełniony niezwłocznie, tj. w dniu [...] maja 2020 r. Po tym czasie organ zaprzestał dalszego procedowania. Wezwanie do wykonania wyroku wystosowane przez stronę pismem z [...] lipca 2020 r. pozostało bez odpowiedzi, dopiero ponowienie wezwania w dniu [...] września 2020 r. oraz złożenie skargi o wymierzenie grzywny skutkowało wystąpieniem przez organ pismem z [...] października 2020 r. do Ministra Finansów o udzielenie informacji w zakresie wypłaconego odszkodowania na podstawie umów indemnizacyjnych zawartych pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej a państwami trzecimi. Poza wymienionymi czynnościami Prezydent zaniechał podejmowania dalszych czynności w sprawie. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, że bezczynność organu w wykonaniu ww. wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze i w tym zakresie Sąd skargę oddalił. W ocenie Sądu ten dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Dodatkowo, uwzględniając, że zasądzenie sumy pieniężnej ma charakter zadośćuczynienia, zauważyć przyjdzie, że skarżąca nie wykazała, by jej krzywda spowodowana niewykonaniem wyroku miała realny charakter. Żądanie skargi w tym zakresie nie mogło zatem spotkać się z akceptacją Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (punkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).