I SA/Wa 239/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieruchomości przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna – decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił przekazania gminie [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda podał, że wymieniona działka nr [...] o pow. [...] ha służy tylko w niewielkiej części realizowaniu zadań gminy (jako [...]) i nie spełnia z tego względu warunków do przekazania jej w całości gminie [...] w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Ewentualne przekazanie tej części działki, jaka służy kolektorowi, mogłoby nastąpić, ale po uprzednim geodezyjnym wydzieleniu wspomnianej części z działki nr [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji Wojewody [...] Gmina [...] stwierdziła, że sporna działka nr [...], będąca zarośniętą pokopalnianą hałdą, znajduje się w obszarze przeznaczonym pod teren aktywności gospodarczej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Ponieważ przez tę nieruchomość przebiega [...], jest on urządzeniem umożliwiającym realizację celu publicznego wymienionego w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Ponadto gmina, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ma zapewniać potrzeby zbiorowe wspólnoty mieszkańców, a przede wszystkim ma zapewnić rozsądne kształtowanie, użytkowanie oraz zagospodarowanie nieruchomości na jej terenie. W ocenie Gminy wydzielenie odrębnej działki pod kolektor jest możliwe, ale sens wydzielenia jest wątpliwy. Nadto Starosta [...] w trakcie prowadzonego postępowania w tej sprawie przekazał Gminie całą działkę nr [...], a nie jej część. W związku z powyższym należy ją przekazać gminie [...] w całości. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU) decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu decyzji KKU wskazała, że na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej Gminie [...] na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w art. 5 ust. 1-3 tej ustawy, jeżeli jest ono związane z realizacją zadań własnych danej gminy. Ukształtowała się również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada, że przekazanie gminie mienia na podstawie wspomnianego przepisu może dotyczyć tylko takich składników, które są bezpośrednio i aktualnie związane ze ściśle określonymi zadaniami własnymi danej gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1992 r., I SA 850/92, ONSA 1994/1/17.) Ponadto, skoro art. 5 ust. 4 jest jednym z przepisów ustawy komunalizcyjnej, to komunalizacja na jego podstawie może dotyczyć tylko takiego mienia, które niezależnie od spełnienia wymienionych wyżej warunków, zarówno w dniu podejmowania decyzji przez wojewodę jak i w dniu 27 maja 1990 r. winno stanowić składnik mienia ogólnonarodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r., I OSK 408/08, LEX nr 518292). Z treści wpisów w księdze wieczystej nr [...], wynika że działka nr [...] zarówno w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiła, jak też aktualnie stanowi własność Skarbu Państwa. Natomiast zadania publiczne, o jakich mowa w odwołaniu i wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie są tożsame z zadaniami własnymi gminy – od czego wyraźnie jest uwarunkowane stosowanie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, co wynika wprost z jego treści. Nawet wymienione w odwołaniu zadania własne gminy, polegające na zaspokajaniu ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.) jako zbyt ogólnikowe w ogóle nie mogą stanowić podstawy przekazania mienia i wydania decyzji na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 1996 r., I SA 103/95, Wspólnota z 1996 r. nr 26 s.18). Podobnie do urządzeń służących realizowaniu zadań własnych gminy wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nie można zaliczyć przebiegającego przez działkę nr [...] powierzchniowego kolektora kanalizacji ogólnospławnej, zapewniającego odprowadzenie wód powodziowych (a nie ścieków komunalnych, o czym wyraźnie mowa w tym przepisie). Także uwarunkowane przyszłą decyzją Wojewody faktyczne przekazanie przez Starostę spornej działki Gminie [...] nie może stanowić samodzielnej podstawy przeniesienia prawa jej własności ze Skarbu Państwa na Gminę. Również jakiekolwiek inne, ale dopiero przyszłe wykorzystanie tej nieruchomości na cele związane z zadaniami własnymi gminy, też nie spełniałoby warunków przekazania jej w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2013 r. złożyła Gmina [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła jej naruszenie: 1. prawa procesowego tj. art. 7 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie podjęcie działań mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji; 2. prawa materialnego tj. art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że nieruchomość niezbędna do [...] nie jest związana z realizacją zadań własnych gminy, a także pierwszego z wymienionych przepisów, poprzez nie przekazanie skarżącej przynajmniej tej części nieruchomości, na której zlokalizowany jest [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że organ II instancji uznał, iż na przedmiotowej nieruchomości nie znajdują się urządzenia służące realizacji zadań własnych gminy. Wskazał przy tym, że przez nieruchomość przebiega [...], a nie [...]. Pozostaje to w sprzeczności z ustaleniami wynikającymi z uzasadnienia decyzji organu I instancji, w której stwierdza się, że w centralnej części działki zlokalizowany jest [...], jak również, że część nieruchomości zajmowana przez [...] służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresie [...]. Niestety poważne braki w uzasadnieniu faktycznym decyzji organu I instancji oraz brak uzasadnienia faktycznego decyzji organu II instancji nie pozwalają na rzeczową polemikę z tak sformułowanymi stwierdzeniami. Organ II nie uzasadnia bowiem w żaden sposób dokonania odmiennych ustaleń od poczynionych przez organ I instancji. Skarżąca Gmina stwierdza, że przez przedmiotową nieruchomość przebiega [...].[...] został wybudowany nie później niż na początku XX wieku i wymaga gruntownego remontu, a w zasadzie wykonania go na nowo. Nieruchomość przez którą przebiega [...] bez znacznych nakładów finansowych nie posiada żadnej wartości użytkowej i handlowej. Na jej terenie została zlokalizowana [...]. Dodatkowo pogarsza to sytuację, albowiem do [...]. Brak zabiegów w kierunku uregulowania [...], skutkuje częstymi podtopieniami licznych nieruchomości. Skarb Państwa nie jest zainteresowany podjęciem jakichkolwiek działań, a skarżąca nie może ich podjąć dopóki nie jest właścicielem danego terenu. W sprawie bezspornym powinno być, że nieruchomość niezbędna do uregulowania odprowadzania [...] służy realizacji zadań własnych gminy, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Okoliczność tę przyznaje w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji. Kwestą sporną pomiędzy skarżącą a organem I instancji była okoliczność, czy celom tym służy cała nieruchomość, czy też jej część, i czy w związku z powyższym skarżąca może ubiegać się o przekazanie całej nieruchomości, czy też jej wydzielonej w wyniku podziału geodezyjnego części. Skarżąca o koncepcji przekazania części nieruchomości dowiedziała się z uzasadnienia decyzji organu I instancji. W jej ocenie koniecznym było przeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego geodety, co do dopuszczalności i celowości dokonania podziału nieruchomości. Następnie, jeżeli opinia biegłego dopuszczałaby podział nieruchomości, należało zawiesić postępowanie do czasu dokonania podziału geodezyjnego nieruchomości, tak aby możliwe było przekazanie skarżącej przynajmniej tej części, która w ocenie organu I instancji bezspornie jest niezbędna do wykonywania zadań własnych gminy. Orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza przekazanie części nieruchomości. W każdym razie w toku postępowania winno się ustalić, czy i w jakim zakresie przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna skarżącej do wykonywania zadań własnych. W ocenie skarżącej przedmiotowa nieruchomość tworzy jednak funkcjonalną całość i jako taka w całości związana jest z wykonywaniem zadań własnych Gminy [...]. W całości winna więc zostać przekazana Gminie. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia lub alternatywnie o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. na wniosek skarżącej sąd przywrócił termin do wniesienia skargi, a więc podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem żądania Gminy [...]e było przekazanie w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Zgodnie z powołanym przepisem "Gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań." Z ustaleń organów obydwu instancji wynika, że w centralnej części działki nr [...] zlokalizowany jest [...] i wbrew temu, co podniesiono w skardze, organ I instancji nie ustalił, że [...]. Wojewoda [...] stwierdził jedynie, że zadania gminy obejmują [...]. W tej ostatniej kwestii ustalenia Wojewody [....] są prawidłowe, ale wyciągnął on z nich niewłaściwe wnioski. Natomiast ocena sprawy przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową rzeczywiście, jak podniesiono w skardze, została dokonana z naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej: u.s.g. – w zakresie gospodarki wodnej i kanalizacji. Zauważyć należy, że art. 7 u.s.g. jest rozwinięciem art. 6 ust. 1. Podkreśla, że cechą zadań własnych gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, czyli mieszkańców gminy, i wymienia najważniejsze z nich (ust. 1). Wyliczenie to nie jest kompletne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". Zadania własne gmin określone są bowiem również w innych ustawach. Jednocześnie ust. 2 art. 7 u.s.g. stanowi, że "Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy." Z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) wynika, że przez ścieki rozumie się wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, a z pkt 16 tego przepisu wynika, że ścieki komunalne to ścieki bytowe lub mieszanina ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Z powyższych unormowań niezbicie wynika, że [...] jest urządzeniem wchodzącym w skład [...], a to bez wątpienia jest zadaniem własnym gminy w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że w szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy [...]. Nie jest to też zadanie przyszłe, czy też planowane, jak twierdzi Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, gdyż taki obowiązek ciąży przez cały czas na Gminie, a faktyczne przekazanie przez Starostę spornej działki Gminie [...] już nastąpiło, co jest okolicznością bezsporną. Jest to więc mienie bezpośrednio i aktualnie związane z realizacją zadań Gminy. W odniesieniu do rozstrzygnięcia organu I instancji przypomnieć natomiast należy, że ostateczną treść i zakres żądania określa strona postępowania, a nie organ. "O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska" (zob. wyrok NSA z dnia 4.04.2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741). O tym, że jest możliwość modyfikacji zakresu żądania Gmina [...] dowiedziała się dopiero z uzasadnienia decyzji Wojewody [...], a w trakcie postępowania organ nie zwrócił się do strony ze swoimi zastrzeżeniami, co do możliwości podziału działki tak, aby możliwe było spełnienie żądania. Zresztą to, czy podział taki w ogóle jest dopuszczalny, organ I instancji nie wykazał, nie prowadząc na tę okoliczność żadnych wyjaśnień. W tym sensie rację ma skarżąca Gmina, że organ uznając, iż dla spełnienia żądania strony konieczny jest podział geodezyjny działki nr [...] (po to, aby wydzielić tylko część niezbędną dla realizacji zadań gminy), Wojewoda [...] powinien zawiesić niniejsze postępowanie do czasu przeprowadzenia postępowania o podział nieruchomości, gdyż od tego zależy, czy i w jakim zakresie możliwe jest spełnienie żądania strony (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), o ile nie zostanie ono zmodyfikowane w trakcie wszczętego postępowania. Dodać należy również, że w ocenie sądu nie ma przeszkód do tego, aby w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej gminie została przekazana tylko ta część nieruchomości (po uprzednim podziale, jeśli okaże się możliwy), która umożliwia bezpośrednią realizację zadań gminy. Z tego wynika także, że organ prowadząc postępowanie nie wyjaśnił również wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, czym naruszył też przepisy art. 7-9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, podane wyżej w rozważaniach sądu. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.