I SA/Wa 239/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Marek Maliński (spr.) Protokolant specjalista Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 listopada 2023 r. nr KKU-125/22 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm., dalej jako: "ustawa"), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej jako: "kpa"), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] (dalej: "[...]", "spółka") Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako: "organ", "KKU", "komisja"), utrzymała decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej [...], [...], obrębie ewidencyjnym [...], [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Jak wynika z akt sprawy - w związku z pismem Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 maja 2015 r. dotyczącym stwierdzenia z mocy prawa nabycia przez Gminę [...] prawa własności opisanej wyżej nieruchomości - Wojewoda [...] (dalej również: "Wojewoda") zawiadomieniem z dnia 11 lutego 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uregulowania jej stanu prawnego. Wojewoda - decyzją z dnia [...] maja 2017 r. - stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności ww. nieruchomości. Od ww. decyzji Wojewody [...] złożyły odwołanie do KKU. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. KKU uchyliła decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2017 r. w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Komisja wskazała, że organ pierwszej instancji winien zbadać kwestię przynależenia spornej nieruchomości do Państwowego Funduszu Ziemi w trzech źródłach - tj. w aktach wieczystoksięgowych, Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa i we właściwym starostwie oraz - w razie konieczności w przypadku przekazania - we właściwym archiwum. Decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę [...] z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej [...], [...], obrębie ewidencyjnym [...], [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W ocenie Wojewody przedmiotowa nieruchomość nie została obciążona prawem użytkowania (zarządu), zgodnie z obowiązującymi w tamtym czasie przepisami, ponieważ nie została wydana decyzja o przekazaniu terenu w użytkowanie lub zarząd. Ponadto – w ocenie organu I instancji - jak wynika z treści oświadczenia Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej z dnia 29 maja 2015 r. - nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowy grunt został oddany w zarząd lub użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego lub zakładu - na podstawie decyzji administracyjnej, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewoda dodatkowo podniósł, iż z akt sprawy wynika, że grunt oznaczony jako działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. jak i obecnie nie był zajęty infrastrukturą kolejową, co potwierdził w piśmie z dnia 24 maja 2016 r. Zastępca Dyrektora ds. Obrotu Nieruchomościami [...] S.A. Obecnie przedmiotowa działka jest w części zajęta pod drogę gminną ulicę [...] w [...], a w części niezabudowana. W ocenie organu I instancji podnoszona przez [...] okoliczność wydania decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] października 1986 r. o naliczeniu opłat z tytułu zarządu [...] w [...], którą objęta była pierwotna działka nr [...], pozostaje bez znaczenia w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Wojewody wskazana decyzja o opłatach nie stanowi dokumentu decydującego o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Od ww. decyzji Wojewody [...] złożyły odwołanie do KKU wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatne prawa własności nieruchomości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr KKU utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2022 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji komisja wskazała, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe, należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem wejścia w życie ustawy – tj. 27 maja 1990 r. - z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Tym samym w ocenie komisji obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji jest ustalenie, czy według stanu na 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Komisja uznała, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przesłanka własności Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r. jest bezsporna, co potwierdza wpis w dziale II księgi wieczystej. Co do przesłanki "należenia" do rad narodowych bądź terenowych organów administracji terenowej stopnia podstawowego komisja wskazała, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", toteż pojęcie to trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie należało faktycznie do określonych organów samorządowych. W ocenie KKU "należenie" mienia do danej rady narodowej jest kategorią prawną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., dalej jako: "ustawa gruntowa" lub "ugg") grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te należały zatem do wspomnianych organów, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie zaś wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Wg komisji z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy "gruntowej", zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. poz. 31). W ocenie komisji z powyższych regulacji wynika, że sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Jednocześnie, wg KKU, z akt sprawy nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomości te nie należałyby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wg KKU stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będącew dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Wskazano tu na ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten wg KKU potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu. Komisja podkreśliła też, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Organ II instancji wskazał ponadto, że w sprawie nie wystąpiły też przesłanki negatywne z art. 11-12 ustawy, a zatem, w ocenie komisji, wszystkie przesłanki komunalizacji zostały w niniejszej sprawie spełnione, przez co decyzja utrzymująca w mocy znajduje swoje uzasadnienie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała ponadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1080/09 przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", stanowi w sposób ogólny, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. W ocenie KKU jednak nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] zarzucając decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 oraz art. 8 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 ab initio kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa") w związku z art. 11 ust. 1 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności Nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd Nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Mając na uwadze powyższe spółka [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji Wojewody [...] oraz o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia Nieruchomości przez Gminę [...], a gdyby nie było to możliwe przekazanie sprawy KKU do ponownego rozpoznania. Dodatkowo w skardze wniesiono o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów podniesionych w skardze polega na podważaniu stanowiska KKU o braku podstaw do wyłączenia spornej nieruchomości z komunalizacji z uwagi na dysponowanie nią przez skarżącą spółkę. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy nieruchomość Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie ustawy "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Analiza tego przepisu wskazuje, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza w takim ujęciu przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym. Zatem za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tej dacie ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej – tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ugg. Brak takiej decyzji lub umowy w świetle orzecznictwa NSA oznacza, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnokrajowym, nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, w tym także na podstawie art. 87 ugg, nie pozwala na przyjęcie, że majątek ten "należał" do faktycznego zarządcy czy dysponenta. Jak już wielokrotnie podniesiono w orzecznictwie, według art. 38 ugg dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Przy czym zgodnie z art. 87 ust. 2 ugg, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany, a skarżąca nie przedłożyła dokumentów legalizujących jej posiadanie. Natomiast stosownie do przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Stąd też sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2299/20). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "ppsa"). Prawa zarządu [...] do spornej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Stąd, np. art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, jako że spółka nie przedstawiła wymaganej przepisami decyzji wojewody – nie może stanowić przeszkody do komunalizacji ww. gruntu. Ta sama argumentacja ma zastosowanie do ogólnych przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP czy przepisów ustawy z 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Określona w ww. ustawie zasada, że organ założycielski wyposaża przedsiębiorstwo państwowe w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, nie oznacza – że mamy do czynienia z zarządem mieniem w formalnym tego słowa znaczeniu, jak i z prawem własności – gdy mowa o nabywaniu mienia. Każda tego typu czynność organu założycielskiego powinna być udokumentowana, samo zaś faktyczne powierzenie mienia przedsiębiorstwu – w świetle ugruntowanego orzecznictwa – nie powoduje, że mamy do czynienia z jakąkolwiek formą użytkowania czy zarządu w normatywnym tego słowa znaczeniu. Skoro zatem w toku postępowania skarżąca spółka nie wykazała przysługującego jej "formalnie" prawa do spornej nieruchomości, które w świetle obowiązujących wówczas i przywołanych przez organ przepisów wyłączałoby możliwość komunalizacji tej nieruchomości, za niezasadne należało uznać opisane w skardze zarzuty co do niepodlegania ww. nieruchomości pod art. 5 ustawy. W tej sytuacji prawidłowo organ uznał, że sporna nieruchomość podlegała komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r. i weryfikacja decyzji Wojewody [...] jest zgodna z prawem. Nie można przy tym zarzucić organowi, że nie podejmował czynności w celu wyjaśnienia stanu prawnego ww. gruntu. Stąd za niezasadne Sąd uznał zarzuty co do naruszenia prawa procesowego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, skarżąca spółka nie wykazała zaś żadnym dokumentem – prawa do spornej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.