I SA/Wa 2394/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi T.W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia Ministra Górnictwa oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], L.dz. [...] Minister Gospodarki utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]; L.dz. [...]. Decyzja z dnia [...] października 2011 r. została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], L.dz. [...], Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania z wniosku T.W. w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r., nr [...] wydanego dla Instytutu [...] w K. na zgłoszenie do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wniosku o zgodę na nabycie pod budowę Zakładu [...] nieruchomości położonych w K. [...]. Powyższe zezwolenie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy stwierdził, iż zezwolenie Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. nie jest decyzją administracyjną. Minister Gospodarki powołał się na pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 363/97, w którym wskazano, że legalność innego zezwolenia - Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, wydanego w trybie art. 5 ww. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. - jako "niezbędnego elementu poprzedzającego decyzję o wywłaszczeniu", podlega ocenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Według Ministra Gospodarki, podobny charakter - czynności warunkującej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, nie zaś decyzji administracyjnej - ma także zezwolenie właściwego ministra, wydane na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu, na zgłoszenie do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wniosku o wydanie zezwolenia na podstawie art. 5 dekretu. W dniu 27 kwietnia 2009 r., T.W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że zezwolenie Ministra Górnictwa z dnia [...] kwietnia 2009 r. posiada wszelkie cechy decyzji administracyjnej gdyż rozstrzyga władczo i jednostronnie w sprawie możliwości wywłaszczenia nieruchomości, ponadto wydanie tego zezwolenia nastąpiło w odrębnym postępowaniu niebędącym częścią postępowania wywłaszczeniowego. Wnioskodawczyni powołała się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1447/08, wydanego w sprawie ze skargi T.W. na decyzję Ministra Infrastruktury odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, która była poprzedzona m.in. ww. zezwoleniem Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. T.W. stwierdziła, iż w wyroku tym, wskazano, że " (...) zarzut strony skarżącej dotyczący tego, iż przed wywłaszczeniem nieruchomości nie zbadano, czy jest ona niezbędna dla celów wywłaszczenia nie może być podnoszony w niniejszym postępowaniu. Kwestia ta została rozstrzygnięta prawomocnym zezwoleniem Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1955 r., a więc w postępowaniu odrębnym od postępowania wywłaszczeniowego (...)". W konsekwencji T.W. podniosła, iż nie sposób twierdzić, że postępowanie, w którym Minister Górnictwa wydał zezwolenie na wystąpienie do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego było jednym z elementów jednego postępowania administracyjnego - postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazała, że zezwolenie Ministra Górnictwa jest, decyzją kończącą osobne postępowanie administracyjne. Nie znajdując podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], L. dz. [...], utrzymał w mocy własną decyzję. Na powyższe rozstrzygnięcie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła T.W. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 406/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że analiza zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wskazała na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono, a które Sąd orzekający miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu. W ocenie Sądu Minister Gospodarki wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 Kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu pierwszej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe uchybienie, w ocenie Sądu orzekającego spowodowało, że przedwczesne stało się dokonanie merytorycznej oceny zasadności zarzutów postawionych w złożonej skardze. Sąd zwrócił przy tym uwagę na konieczność rozważenia przez organ nadzoru, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawionego w wyroku z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SA 1348/02. W konsekwencji, Minister Gospodarki powołując się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) wskazał, iż w niniejszej sprawie jest związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego prowadzenia postępowania wskazanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r. Po rozpoznaniu ponownie sprawy Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], L.dz. [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]; L.dz. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, iż stwierdzenia nieważności, którego domaga się wnioskodawczyni, można dokonać jedynie w odniesieniu do decyzji administracyjnej. W myśl art. 104 § 2 Kpa, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W doktrynie za decyzję administracyjną uznaje się oświadczenie woli organu administracji publicznej wyrażone w formie aktu administracyjnego i chociaż każda decyzja jest aktem administracyjnym, to nie każdy akt administracyjny jest decyzją. A zatem ustalenie, że kwestionowany akt taką decyzją nie jest czyniłoby postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności bezprzedmiotowym. Wniosek, że ww. zezwolenie z dnia [...] lipca 1954 r. nie jest decyzją administracyjną wyprowadzić można dokonując wykładni językowej przepisów ww. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, biorąc jednocześnie pod uwagę systematykę tego aktu prawnego. I tak, organ wskazał, że zgodnie z art. 1 powołanego dekretu, nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu. Analiza tego przepisu pozwala na wyodrębnienie kilku trybów, umożliwiających wykonawcom narodowych planów gospodarczych, wymienionym w art. 2 tego dekretu, realizację tych planów. Art. 3 dekretu reguluje kwestię przekazywania wykonawcom planów gospodarczych nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź wykonawców narodowych planów gospodarczych. W przedmiotowej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, gdyż omawiana nieruchomość stanowiła własność osób fizycznych, niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych. Do takiej sytuacji odnosił się art. 4 ust. 1 dekretu zgodnie, z którym jeżeli wykonawcy planów nie mogą uzyskać nieruchomości w trybie, określonym w art. 3, wówczas uprawnieni są do nabycia nieruchomości, bez których plan nie może być wykonany, od osób fizycznych i prawnych, niewymienionych w art. 2. Przez "nabycie nieruchomości", należało rozumieć oprócz nabycia prawa własności, również ustanowienie, zniesienie, ograniczenie bądź przeniesienie praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach. Z kolei zgodnie z art. 5 dekretu zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 ust. 2 dekretu). Minister Gospodarki wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał, w dniu [...] grudnia 1955 r., zezwolenie dla Instytutu [...] w K. na nabycie, pod budowę Zakładu [...], nieruchomości położonych w K. [...] (m.in. nieruchomości stanowiącej własność poprzedników prawnych T.W. - parceli nr [...], Lwh [...]). Zezwoleniem tym przyznano zatem Instytutowi [...] w K. – jednostce gospodarki uspołecznionej - uprawnienie do podjęcia działań zmierzających do nabycia nieruchomości, w drodze, czynności cywilnoprawnej. Warunkiem wydania zezwolenia było ustalenie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, czy nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz czy przewidziane będą środki na jej nabycie. W zezwoleniu dokonywano zatem oceny niezbędności nabycia nieruchomości, biorąc pod uwagę powyższe kryterium oraz dostępność środków na jej nabycie. Zgodnie z art. 7 dekretu, ubiegający się o zezwolenie na nabycie nieruchomości powinien złożyć do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wniosek o udzielenie zezwolenia, z załącznikami określonymi w ust. 3 art. 7 dekretu, do których należały: 1) zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku, stwierdzające jednocześnie, że starania o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3, nie dały wyniku bądź też, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości, określonej we wniosku, 2) odpis opinii Prezydium wojewódzkiej rady narodowej (art. 5 ust. 2), 3) zaświadczenie Prezydium wojewódzkiej rady narodowej (organu do spraw planowania zabudowy miast i osiedli w porozumieniu z wojewódzką komisją planowania gospodarczego), co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku, 4) plan lub szkic sytuacyjny w odpowiedniej skali w dwóch egzemplarzach z wymienieniem powierzchni przeznaczonej do nabycia i z oznaczeniem jej granic. Organ nadzoru zaznaczył, że jako podstawę prawną kwestionowanego zezwolenia Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r., wskazano właśnie art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Minister Gospodarki wyjaśnił, iż zezwoleniem z dnia [...] lipca 1954 r. przyznano Instytutowi [...] w K. uprawnienie do zgłoszenia, do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, wniosku o zgodę na nabycie pod budowę Zakładu [...] nieruchomości położonych w K. [...]. Warunkiem wydania zezwolenia właściwego ministra (w tym przypadku Ministra Górnictwa) było stwierdzenie, że starania o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3, nie dały wyniku bądź też, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości, określonej we wniosku. W zezwoleniu tym udzielono jednostce gospodarki uspołecznionej zgody na podjęcie starań o nabycie nieruchomości, po zbadaniu zgodności z planem inwestycyjnym określonym uchwałą Nr [...] Prezydium Rządu z dnia [...] marca 1954 r. i po ustaleniu, że zaplanowano środki na nabycie tej nieruchomości. Dalej Minister Gospodarki wskazał, iż z treści zezwolenia wynika, iż było ono adresowane do danej jednostki organizacyjnej podporządkowanej Ministrowi Górnictwa, a zatem nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach innych osób, w szczególności o prawach i obowiązkach właścicieli nieruchomości. Organ nadzoru powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 2257/93, w którym Sąd stwierdził, iż nie jest decyzją w rozumieniu Kpa czynność, która nie posiada minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie, gdy nie będzie stanowić władczego jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby. Ustosunkowując się zaś do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SA 1348/02, odnoszącego się do zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie przez wykonawcę planu gospodarczego określonej nieruchomości Minister wskazał, iż w wyroku tym stwierdzono, że: " (...) gdyby nawet, podzielając poglądy skarżących, za decyzję kończącą sprawę administracyjną uznać zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (...) wydane na podstawie art. 4 i 5 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, to i tak nie można jej rozpatrywać w oderwaniu od całości sprawy, której efektem finalnym była decyzja wywłaszczeniowa, bądź zgoda właścicieli na dobrowolne zbycie nieruchomości w ramach umowy cywilnoprawnej. Jak stwierdzono dalej w uzasadnieniu wyroku, zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego rozstrzygało kwestię pierwotną (wstępną) we wszczętym postępowaniu wywłaszczeniowym, nie prowadząc tym samym do załatwienia sprawy co do jej istoty w sposób ostateczny. Dopiero decyzja wywłaszczeniowa przesądzała o ostateczności prowadzonego postępowania. Tak więc, gdyby nawet uznać zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego za będące decyzją administracyjną, byłaby to decyzja o charakterze wyjątkowym (incydentalnym, wstępnym), stanowiąca niejako element poprzedzający ewentualną decyzję o wywłaszczeniu. Minister wyjaśnił, iż w ocenie Sądu, zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2004 r., "(...) zezwolenie wydawane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie przez wykonawcą planu gospodarczego określonej nieruchomości było elementem poprzedzającym ewentualną decyzję o wywłaszczeniu. Stanowiło więc ono niejako jeden z etapów postępowania wywłaszczeniowego, uregulowanego przepisami omawianego dekretu. W świetle powyższego należy przyjąć, że postępowanie wszczynane na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych nie było całkowicie odrębnym postępowaniem od postępowania wywłaszczeniowego. Wręcz przeciwnie, stanowiło ono jego niezbędny element, bez którego nie mogłoby ono dojść do skutku w postaci ewentualnego wywłaszczenia. Zezwolenie to bowiem było elementem koniecznym do ubiegania się o wywłaszczenie nieruchomości (...)". W konsekwencji, Minister zaznaczył, iż powyższe uwagi Sądu należy odnieść również do zezwolenia właściwego ministra na zgłoszenie wniosku do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu. Tak więc, zdaniem Ministra Gospodarki, skoro zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego rozstrzygało wyłącznie kwestię pierwotną (wstępną) we wszczętym postępowaniu wywłaszczeniowym, to również zezwolenie Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. dla Instytutu [...] w K. na zgłoszenie, do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, wniosku o zgodę na nabycie pod budowę Zakładu [...] nieruchomości położonych w K. [...], wydane na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 ww. dekretu, było wyłącznie elementem koniecznym do złożenia przedmiotowego wniosku przez Instytut [...], a więc jedną z czynności, warunkujących wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Następnie, Minister Gospodarki opisał dalszy przebieg postępowania administracyjnego, które toczyło się po uzyskaniu zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. I tak, zgodnie z art. 8 dekretu, wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, przy czym, tryb wzywania ustalał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1 art. 8, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3 art. 8, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia (ust. 4 art. 8 dekretu). W przedmiotowej sprawie Instytut [...] dokonał wezwania w rozumieniu art. 8 dekretu, w dniu [...] stycznia 1956 r. A zatem w przypadku, gdy nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży albo zamiany lub umowy przedwstępnej nieruchomości, na skutek braku zgody właściciela nieruchomości, wszczynano administracyjne postępowanie wywłaszczeniowe, które kończyła decyzja wywłaszczeniowa, rozstrzygająca w sposób bezpośredni o prawach i obowiązkach właściciela nieruchomości, pozbawiając go prawa własności. Zgodnie zaś z art. 10 ww. dekretu, do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie, w myśl tego dekretu powołane było prezydium wojewódzkiej rady narodowej, właściwe według położenia przedmiotu wywłaszczenia. W sprawie niniejszej, decyzją z dnia [...] kwietnia 1956 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wywłaszczyło m.in. przedmiotową nieruchomość. Stosownie do treści art. 11 ust. 1 dekretu, jeżeli dekret nie stanowi inaczej, w postępowaniu, prowadzonym na jego podstawie, stosuje się przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. z 1928 r. Nr 36, poz. 341, z 1934 r. Nr 110, poz. 976 i z 1938 r. Nr 3, poz. 16) i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji (Dz. U. R. P. z 1928 r. Nr 36, poz. 342, z 1933 r. Nr 84, poz. 624, z 1934 r. Nr 110, poz. 976 i z 1945 r. Nr 50, poz. 284). Organ nadzoru zaznaczył, iż umieszczenie przez ustawodawcę tego przepisu, bezpośrednio po wzmiance o postępowaniu wywłaszczeniowym oznacza, że przepisy wymienione w art. 11 dekretu należy stosować właśnie w postępowaniu wywłaszczeniowym, będącym postępowaniem administracyjnym, które kończyła decyzja administracyjna o wywłaszczeniu nieruchomości. Zdaniem organu, cech postępowania administracyjnego nie posiadał występujący alternatywnie tryb nabycia nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej, gdyż nie kończyła go żadna decyzja administracyjna rozstrzygająca o prawach i obowiązkach stron, lecz czynność cywilnoprawna, której zawarcie czyniło zbędnym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Następnie, Minister Gospodarki odniósł się do przytoczonego przez wnioskodawczynię uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1447/08, dotyczącego kontroli decyzji wywłaszczeniowej. Minister podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie przesądził w tym wyroku o tym czy zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1955 r., poprzedzone zezwoleniem Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r., jest decyzją administracyjną kończącą odrębne postępowanie administracyjne zwłaszcza, że konsekwencją obu zezwoleń było w pierwszej kolejności nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej. Poza tym, Sąd w uzasadnieniu wyroku zawarł wzmiankę na temat zezwolenia z dnia [...] grudnia 1955 r. jedynie w kontekście stwierdzenia, iż przesłanka niezbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia nie była oceniana w postępowaniu wywłaszczeniowym, lecz jeszcze przed jego wszczęciem. Minister Gospodarki powołał także uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/OS, dotyczącą przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, gdzie Sąd ten wymienił czynności poprzedzające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, do których zaliczył m.in. zezwolenie na nabycie nieruchomości wydane na podstawie art. 4 i 5 dekretu oraz dokonane w formie obwieszczenia wezwanie właścicieli do odstąpienia określonych nieruchomości na podstawie art. 8 dekretu. W ocenie Ministra Gospodarki, do takich czynności zaliczyć można również określone w art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu, zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wniosku o zgodę na nabycie nieruchomości. Organ wskazał, iż wnioskodawczyni swój interes prawny, w rozumieniu art. 28 Kpa, wywodzi z tytułu własności swych poprzedników prawnych do wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako parcela [...], Lwh [...]. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Biorąc pod uwagę powyższe, Minister Gospodarki wskazał, iż zezwolenie Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. zostało wydane dla Instytutu [...] w K. i przyznawało temu podmiotowi (i tylko jemu) prawo złożenia wniosku do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o wyrażenie zgody na nabycie, pod budowę Zakładu [...], nieruchomości położonych w K. [...]. Zezwolenie to nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach właściciela nieruchomości (parcela [...]), lecz nadawało pewne uprawnienia jednostce gospodarki uspołecznionej - Instytutowi [...] w K., który mógł złożyć wniosek o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości, a po otrzymaniu zgody skorzystać z przyznanego mu prawa i nabyć tę nieruchomość, zawierając z właścicielem umowę kupna - sprzedaży lub nawet odstąpić od realizacji przyznanego mu prawa. Przedmiotowe zezwolenie ustalało bowiem, iż starania o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3 dekretu, nie dały wyniku, bądź też, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości określonej we wniosku. W przypadku gdy nie doszło do zawarcia umowy kupna - sprzedaży nieruchomości, wszczynano postępowanie wywłaszczeniowe zakończone decyzją wywłaszczeniową, i dopiero ona rozstrzygała w sposób bezpośredni o prawach i obowiązkach własciciela nieruchomości, pozbawiając go prawa własności. Tak więc, zdaniem organu, T.W. posiada z pewnością interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, natomiast zezwolenie Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. nie kształtowało w sposób bezpośredni sytuacji prawnej poprzednika prawnego T.W., w zakresie prawa własności do przedmiotowej. Według zaś, art. 28 Kpa decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę postępowania jest występowanie albo interesu prawnego, albo obowiązku prawnego. Skargę na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2011 r., nr [...]; L.dz. [...] wniosła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, T.W. reprezentowana przez radcę prawnego W.B. Strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 17 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez jego błędne nieuwzględnienie i uznanie, że postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia z dnia [...] lipca 1954 r., nr [...], nie było odrębnym postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją administracyjną, lecz jedynie elementem postępowania wywłaszczeniowego; 2) naruszenie 11 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu i błędne uznanie, iż do postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia z dnia [...] lipca 1954 r. nie znajdowały zastosowania przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym; 3) naruszenie art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i art. 104 § 1 Kpa poprzez błędne uznanie, iż zezwolenie z dnia [...] lipca 1954 r. nie było decyzją administracyjną, pomimo że w myśl wspomnianych przepisów organy administracji publicznej rozstrzygają sprawy w drodze decyzji administracyjnej (domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej); 4) naruszenie art. 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i art. 28 Kpa poprzez ich błędną zawężającą wykładnię i błędną wykładnię pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym oraz błędne uznanie, iż poprzednicy prawni Pani T.W. nie mieli interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia przez Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. i nie byli stroną tego postępowania, bowiem wedle organu wspomniane zezwolenie nie kształtowało ich sytuacji w sposób bezpośredni podczas gdy orzeczenie to kształtowało ich sytuację w sposób bezpośredni, nawet zaś gdyby kształtowało ich sytuację tylko w sposób pośredni, to i wówczas należałoby uznać, iż byli stronami tego postępowania, a w konsekwencji, iż Pani T.W. jako ich spadkobierczyni ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji wydanej w tym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi, T.W. ponownie podniosła, iż wydanie zezwolenia przez Ministra Górnictwa nastąpiło nie w postępowaniu wywłaszczeniowym, ale przed wszczęciem tego postępowania, w odrębnym postępowaniu. Zezwolenia tego nie można zatem uznać za element jednego postępowania administracyjnego tj. postępowania wywłaszczeniowego. Strona skarżąca, na poparcie swojego stanowiska, nadal przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r., a także uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/8, gdzie wskazano, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego było poprzedzane m.in. takimi czynnościami jak zezwolenie na nabycie nieruchomości, na podstawie art. 4 i 5 dekretu. Strona skarżąca wskazała, iż całkowicie błędne jest wywodzenie braku cech decyzji administracyjnej wspomnianego zezwolenia poprzez powołanie się na "alternatywny tryb nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej" tj. czynności dokonywanej w ramach tzw. procedury przedwywłaszczeniowej. T.W. nie zgadzając się ze stanowiskiem Ministra Gospodarki, że jej poprzednicy prawni nie mieli interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia przez Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. i nie byli stroną tego postępowania stwierdziła, że skoro postępowanie to, w zakresie nim objętym przesądzając o tym czy wnioskodawca może objąć jako właściciel wnioskowaną nieruchomość co do istoty przesądzało przesłankę wywłaszczenia nieruchomości, to bezpośrednio dotykało sfery prawnej właściciela nieruchomości. W konsekwencji T.W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Minister Gospodarki, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają przepisów prawa. W niniejszej sprawie z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie zezwolenia Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r., nr [...] wystąpiła T.W. W ocenie Ministra Gospodarki, powyższe zezwolenie nie miało cech decyzji administracyjnej, tym samym nie można domagać się stwierdzenia jego nieważności. Ponadto, zdaniem Ministra, wnioskodawczyni nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji do żądania wszczęcia takiego postępowania, gdyż zezwolenie to nie kreowało żadnych praw i obowiązków dla jej poprzedników prawnych, a tym samym dla niej. Z powyższych względów organ odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego. Stanowisko organu, zyskało w pełni akceptację Sądu rozpoznającego sprawę. W niniejszej sprawie należało rozważyć jaki charakter prawny miało zezwolenie Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r., wydane dla Instytutu [...] w K. na zgłoszenie do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wniosku o zgodę na nabycie, pod budowę Zakładu [...], nieruchomości położonych w K. [...]. Podstawę prawną, powołanego wyżej zezwolenia Ministra Górnictwa stanowił dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Dekret ten regulował materię realizacji planów narodowych, zwłaszcza inwestycyjnych, wymagających prawa rozporządzania określonymi terenami. Zgodnie z art. 4 dekretu, jeżeli wykonawcy narodowych planów gospodarczych nie mogli uzyskać niezbędnej na ten cel nieruchomości w trybie określonym w art. 3, byli uprawnieni do nabycia nieruchomości od osób fizycznych i prawnych nie będących wykonawcami planów gospodarczych. Dlatego też, wykonawcy planów mieli w tej sytuacji obowiązek uzyskać zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Wydanie tego zezwolenia, poprzedzone było jednak obowiązkiem uzyskania - ze strony ubiegającego się o zezwolenie na nabycie nieruchomości - szeregu dokumentów. Powyższe dokumenty wynikały z przepisu art. 7 ust. 3 powołanego dekretu. I tak, wykonawca narodowego planu gospodarczego zobligowany był uzyskać: 1) zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku, stwierdzające jednocześnie, że starania o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3, nie dały wyniku bądź też, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości, określonej we wniosku; 2) odpis opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej; 3) zaświadczenie prezydium wojewódzkiej rady narodowej, co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku; 4) plan lub szkic sytuacyjny nieruchomości z wymienieniem powierzchni przeznaczonej do nabycia i z oznaczeniem jej granic. Udzielenie więc, zezwolenia właściwego ministra na zgłoszenie wniosku o nabycie nieruchomości, jak słusznie zauważyły organy obu instancji, ustalało jedynie, iż starania o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3 dekretu, nie dały wyniku, bądź też, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości określonej we wniosku. Zezwolenie to nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach właściciela nieruchomości (parceli [...]), lecz nadawało pewne uprawnienia jednostce gospodarki uspołecznionej – w sprawie niniejszej Instytutowi [...] w K. Uprawnienie to przejawiało się w możliwości złożenia wniosku o wyrażenie zgody, przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, na nabycie nieruchomości. Następnie, po otrzymaniu tej zgody, wykonawca narodowego planu gospodarczego miał możliwość nabycia nieruchomości w drodze umowy kupna – sprzedaży. W oparciu o zezwolenie Przewodniczącego wykonawca planu był zobowiązany wezwać posiadacza nieruchomości do odstąpienia mu nieruchomości objętej zezwoleniem za cenę, którą zgodnie z przepisami dekretu wykonawca planu określił, a jego organ naczelny zatwierdził. Przepis art. 8 dekretu przewidywał 15 dniowy termin do dokonania wezwania na zawarcie umowy o nabycie nieruchomości. Nie zawarcie w tym terminie umowy dawało uprawnienie wykonawcy planu do nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Biorąc więc po uwagę, wyżej opisany przebieg i charakter czynności, zmierzających do nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej, a w przypadku braku zgody właściciela na jej sprzedaż, do jej wywłaszczenia, podniesienia wymaga, iż zezwolenie z dnia [...] lipca 1954 r. nie spełniało zarówno cech decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, jak również w art. 104 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 72 ust. 1 w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często jak zajdzie potrzeba, zgodnie zaś z art. 104 § 2 Kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. O tym, że zezwolenie Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. miało cechy decyzji administracyjnej nie przesądza także przywoływana przez skarżącą uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/8. Wręcz przeciwnie, mówi się tam o czynnościach poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe, a nie o odrębnym postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym postępowanie wywłaszczeniowe. Tak wiec, w ocenie Sądu, zarówno zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku o nabycie nieruchomości, jak i zezwolenie wydawane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie przez wykonawcę planu gospodarczego określonej nieruchomości było elementem poprzedzającym ewentualną decyzję o wywłaszczeniu. Stanowiły one więc jeden z etapów postępowania wywłaszczeniowego, uregulowanego przepisami omawianego dekretu, bez którego nie mogłoby ono dojść do skutku, jednakże bez wątpienia nie było to odrębne postępowanie administracyjne. Zaprezentowane, na poparcie powyższego stanowiska, przez Ministra Gospodarki orzecznictwo sądowadministarcyjne zyskało aprobatę ze strony Sądu. Nie ma racji strona skarżąca, iż w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził o tym, że zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1955 r., poprzedzone zezwoleniem Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. zapadało w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Sąd ten, jak słusznie zauważył organ, stwierdził jedynie, iż przesłanka niezbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia nie była oceniana w postępowaniu wywłaszczeniowym, lecz jeszcze przed jego wszczęciem, co znalazło wyraz w zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1955 r. Tym samym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 17 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez jego błędne nieuwzględnienie i uznanie, że postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia z dnia [...] lipca 1954 r., nie było odrębnym postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją administracyjną, lecz jedynie elementem postępowania wywłaszczeniowego. Skoro więc, zezwolenie Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach poprzedników prawnych T.W., tzn. nie kształtowało w sposób bezpośredni ich sytuacji prawnej w zakresie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, a więc nie miało cech decyzji administracyjnej - oznacza to, brak jakichkolwiek podstaw do uruchomienia kontroli zezwolenia z dnia [...] lipca 1954 r. w trybie nieważnościowym. W konsekwencji, T.W. nie miała również legitymacji procesowej do wszczęcia tego rodzaju postępowania, gdyż zgodnie z przepisem art. 28 Kpa podstawowym kryterium uznania podmiotu za stronę postępowania jest występowanie interesu prawnego, albo obowiązku prawnego. Istoty interesu prawnego należy upatrywać zaś, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 17.06.2011 r. I OSK 883/10 Lex nr 990299). Interes ten winien być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego w konkretnej sprawie administracyjnej. W sprawie niniejszej zezwolenie z dnia [...] lipca 1954 r. było adresowane do danej jednostki organizacyjnej podporządkowanej Ministrowi Górnictwa, a zatem nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach innych osób, w szczególności o prawach i obowiązkach właścicieli nieruchomości. Tak więc, w tych okolicznościach sprawy, pozostałe zarzuty skargi nie mogą zostać uwzględnione i uznane za trafne. Reasumując, Sąd uznał, iż organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ----------------------- 15