I SA/Wa 2398/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Łukasz Trochym WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Prezydenta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], Minister Finansów stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Finansów złożył Skarb Państwa – Prezydent [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zawiadomieniem z 16 września 2019 r. Minister Finansów wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania, w stosunku do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dawniej oznaczonej nr hip. [...], ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65), zwanej dalej "ustawą z 1968 r."). Decyzją z [...] września 2020 r. Minister Finansów stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w wysokości [...] w prawie własności nieruchomości położonej w W., ul. [...], dawniej oznaczonej nr hip. [...], której dotychczasowymi współwłaścicielami, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 1968 r., byli E. G. oraz M. G., spadkobiercy C. G., powodujące utratę w tym samym zakresie uprawnień dotyczących ustanowienia praw rzeczowych, o których mowa w dekrecie z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie wszczął w związku z ustaleniem, że na mocy układu zawartego między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z dnia 16 lipca 1960 r. (dalej jako "Układ") Komisja Stanów Zjednoczonych do Spraw Roszczeń Zagranicznych (dalej jako "Komisja") przyznała E. G. oraz M. G., spadkobiercom C. G., odszkodowanie z tytułu utraty [...] części praw do nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie obowiązany jest do oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 1, art. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 1968 r., tj. zbadania czy dana nieruchomość lub prawo podlegało przejściu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, tj. i) czy prawo własności do danej nieruchomości lub uprawnienia wynikające z wieczystego użytkowania lub z ograniczonych praw rzeczowych było ustanowione na rzecz obywatela państwa obcego lub zagranicznych osób prawnych, ii) czy prawo własności do danej nieruchomości lub uprawnienia wynikające z wieczystego użytkowania lub z ograniczonych praw rzeczowych było przedmiotem nacjonalizacji lub innego przejścia na rzecz Skarbu Państwa oraz iii) czy spełnione zostały inne warunki wynikające z właściwej umowy międzynarodowej znajdującej zastosowanie w danej sprawie. Po analizie zebranego materiału dowodowego organ uznał, że pierwsza przesłanka wynikająca z powołanych przepisów została w niniejszej sprawie spełniona. Wnioskiem nr [...] E. G. oraz M. G., spadkobiercy C. G., wystąpili bowiem do Komisji o przyznanie odszkodowania za utratę udziału w prawie własności nieruchomości przy ul. [...] w W. Orzeczeniem z [...] kwietnia 1964 r. Komisja uwzględniła wniosek o przyznanie odszkodowania za udział [...] części przedmiotowej nieruchomości. Orzeczenie to zostało zarejestrowane jako decyzja ostateczna w dniu 29 czerwca 1964 r. Komisja uznała, że C. G. był właścicielem udziału wynoszącego [...] części wprawie własności przedmiotowej nieruchomości. C. G. zmarł [...] grudnia 1954 r. nie zostawiając testamentu. Prawo własności do nieruchomości przeszło na spadkobierców ustawowych, tj. syna E. G. i żonę M. G. Ponadto, zgodne z ustaleniami Komisji C. G. posiadał obywatelstwo [...] od [...] kwietnia 1946 r. Organ wskazał również, że treść orzeczenia Komisji nr [...] oraz akta własnościowe nieruchomości hip nr [...] potwierdzają, że przedmiotową nieruchomość przejęto na własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1950 r. wydanego na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. Zdaniem organu, powyższe powoduje, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki wynikające z ustawy z 1968 r. w związku z treścią Układu. Akta sprawy potwierdzają bowiem fakt posiadania obywatelstwa państwa obcego, w tym przypadku amerykańskiego obywatela, którego nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa. Akta potwierdzają również samo przejęcie nieruchomości przy ul. [...], hip nr [...], które według ustaleń Komisji nastąpiło z dniem 15 kwietnia 1950 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Finansów złożył Skarb Państwa – Prezydent [...] zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji niewykonalnej i tym samym wypełnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy, w tym między innymi ustalenia granic nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a w konsekwencji wydanie decyzji w sytuacji, w której dopuszczone dowody nie doprowadziły do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających dla niej istotne znaczenie, 3) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 1 i 40b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania i zbadania materiału dowodowego, zaniechanie opracowania geodezyjnego i ustalenia aktualnych oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości, a w konsekwencji dokonanie oceny sprawy z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, 4) art. 107 k.p.a. polegające na nieprawidłowym rozstrzygnięciu zawartym w decyzji i braku kompletnego i spójnego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, 5) art. 46 k.c. w zw. z art. 1 i 2 ustawy z 9 kwietnia 1698 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych poprzez brak określenia jakiej "nieruchomości’’ dotyczy decyzja, 6) art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1698 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w zw. z art. 25 i 26 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez niezawarcie w treści decyzji elementów umożliwiających jej wykonanie zgodnie z powołanymi przepisami, 7) art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w zw. z § 19 pkt. 1 oraz § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym poprzez niezawarcie w treści decyzji elementów umożliwiających jej wykonanie w sposób, w jaki nakazują powołane przepisy prawa, 8) § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek niezawarcia w treści decyzji elementów umożliwiających jej wykonanie w sposób, w jaki nakazują powołane przepisy prawa. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi przestawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dawniej Minister Finansów) wniósł o jej oddalenie odnosząc się szczegółowo do podniesionych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65), zwanej dalej "ustawą". Przepisy te stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. W myśl art. 5 ust. 2, ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy. Z powyższego wynika, że warunkiem wydania na podstawie art. 2 ustawy deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa, jest jej nacjonalizacja lub przejęcie w inny sposób przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Ponadto, konieczne jest objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową. Jedną z umów, do których nawiązuje art. 1 ustawy z 1968 r. (określanych układami indemnizacyjnymi) jest zawarty w dniu 16 lipca 1960 r. układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Powołany układ dotyczył roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. W jego ramach Rząd Polski zobowiązał się zapłacić Rządowi Stanów Zjednoczonych sumę 40.000.000 dolarów na poczet całkowitego uregulowania i zaspokojenia wszystkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia w dniu lub przed dniem wejścia w życie układu (art. I lit. A układu). Roszczenia te obejmowały m.in. roszczenia z tytułu przejęcia własności lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia (art. II). W niniejszej sprawie nie budzi sporu, że nieruchomość położona w W., przy ul. [...], dawniej oznaczona nr hip. [...], której dotychczasowymi współwłaścicielami byli E. G. i M. G., spadkobiercy C. G., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Poza sporem jest również, że w związku z tym przejęciem E. G. i M. G., spadkobiercy C. G., wystąpili w związku z powyższym układem do Komisji Stanów Zjednoczonych do Spraw Roszczeń Zagranicznych o przyznanie odszkodowania za utratę udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Nie jest również kwestionowane, że Komisja roszczenie to uznała za zasadne i orzeczeniem z [...] kwietnia 1964 r. uwzględniła wniosek o przyznanie odszkodowania za udział [...] części ww. nieruchomości. Powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości Sądu i znajdują odzwierciedlenie w dokumentach zebranych w sprawie, w tym dokumentacji przekazanej polskim organom przez stronę amerykańską. Zaistniały zatem przesłanki do wydania przez Ministra Finansów deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w wysokości [...] w prawie własności nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Powołana decyzja, zgodnie z art. 2 ustawy z 1968 r., stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo ograniczonego prawa rzeczowego. Spełnienia przesłanek przejścia objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa skarżący nie kwestionuje. Spór w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie tego jakie elementy powinno zawierać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W szczególności kwestią sporną pozostaje czy zaskarżone rozstrzygnięcie powinno zawierać odniesienie do aktualnych oznaczeń geodezyjno - katastralnych przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. W ocenie Ministra, z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości i objęcie działaniem układu indemnizacyjnego nieruchomości "historycznej" odnoszenie się do jej aktualnych oznaczeń nie jest konieczne. Zdaniem organu, obowiązek taki nie wynika również z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r. W ocenie Ministra, w tym zakresie powołana norma stanowi o fakultatywności ujęcia tych danych, w miarę możności. Przeciwny pogląd wyraża natomiast skarżący, który to pogląd sąd w składzie orzekającym podziela. Elementy jakie powinna zawierać decyzja Ministra Finansów stwierdzająca przejście nieruchomości określono w § 2 ust. 1 zd. pierwsze rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. z 1968 r., nr 17, poz. 109) dalej zwanego "rozporządzeniem". W myśl powołanego przepisu decyzja, o której mowa w § 1, dotycząca nieruchomości, powinna zawierać imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela, miejsce położenia nieruchomości ze wskazaniem w miarę możności ulicy i numeru nieruchomości, jak również jej oznaczenia w księdze wieczystej. W ocenie Sądu, użyte w powołanym przepisie rozporządzenia sformułowanie "w miarę możności" odnosić należy wyłącznie do tych elementów, które obrazują lokalizację nieruchomości, tj. danych adresowych (ulicy, numeru nieruchomości). Te elementy nie mają bowiem zasadniczego znaczenia przy identyfikowaniu nieruchomości. Tymczasem decyzja wydawana na podstawie przepisów ustawy z 1968 r., skoro ma stanowić podstawę ujawnienia w księdze wieczystej tytułu Skarbu Państwa do nieruchomości, powinna w sposób jednoznaczny tę nieruchomość wskazywać. Temu właśnie służą identyfikujące ją oznaczenia geodezyjno - katastralne w postaci numeru działki, obrębu geodezyjnego w jakim nieruchomość jest położona, a także oznaczenie jej powierzchni. Numer działki jest bowiem, jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, desygnatem konkretnej powierzchni gruntu, tj. nieruchomości, z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Funkcjonuje on w obrocie prawnym jako nazwa własna określająca konkretną wielkość i ukształtowanie terenu, z czym wiążą się konkretne prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2019 r. II OSK 1747/17, LEX nr 2737030). Bez takiej identyfikacji wątpliwa staje się zatem możliwość wykonania takiej decyzji. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej musi być zaś sformułowane w sposób na tyle precyzyjny aby możliwe było następnie jej wykonanie. Rzeczywistej treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji. Uwzględniając zatem cel jakiemu służy decyzja administracyjna wydawana na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r., w ocenie Sądu, przepis § 2 rozporządzenia z 9 maja 1968 r. wykładać trzeba w ten sposób, że jako element obligatoryjny decyzji wymienia on: imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela, miejsce położenia nieruchomości (tj. miejscowość gdzie ona się znajduje) oraz oznaczenie w księdze wieczystej. Fakultatywnie natomiast (o ile jest to możliwe) należy podać w rozstrzygnięciu wyłącznie tzw. adres policyjny nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ argumentuje, że to ewentualnie gospodarujący zasobem nieruchomości Skarbu Państwa - Prezydent [...] (jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej), składając wniosek o założenie księgi wieczystej lub o odpowiedni wpis w księdze już istniejącej, miałby dopiero precyzować dane identyfikujące przedmiotową nieruchomość. Stanowisko Ministra jest jednak o tyle nieuprawnione, że prowadziłoby ono faktycznie do swoistego dookreślania przez Prezydenta ujętego w decyzji Ministra Finansów przedmiotu podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym mogłoby to skutkować formułowaniem wniosku wieczystoksięgowego nie tyle w oparciu o treść decyzji Ministra, jak tego wymaga art. 2 ustawy z 1968 r. oraz § 1 rozporządzenia z 9 maja 1968 r., ale w oparciu o własne ustalenia faktyczne i prawne, co w skrajnych wypadkach mogłoby wręcz prowadzić do zniekształcenia treści decyzji. Podsumowując, przyjęte przez Ministra stanowisko, że aktualne dane geodezyjno - katastralne objętej przedmiotowym postępowaniem nieruchomości nie stanowią jednego z elementów koniecznych decyzji podejmowanej na podstawie ustawy z 1968 r. nie znajduje oparcia w treści § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r. Następstwem powyższego błędnego stanowiska organu było niepoczynienie w wydanej na podstawie ustawy z 1968 r. decyzji jakichkolwiek ustaleń faktycznych w odniesieniu do tych danych. Czyni to zasadnym zarzut mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Z tej przyczyny konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ ustali czy dla dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej nr hip. [...] prowadzona jest aktualnie księga wieczysta i jakie jest obecnie geodezyjne oznaczenie pochodzących z niej nieruchomości. W celu zaś pozyskania w tym przedmiocie adekwatnych danych organ rozważy powołanie biegłego i zlecenie mu przygotowania odpowiedniego opracowania geodezyjnego. W podjętym zaś ponownie rozstrzygnięciu uwzględni elementy, o jakich mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).