I SA/Wa 2399/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. w B. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. decyzją z dnia [...] marca 1990 r., nr [...], orzekł o przekazaniu w zarząd Zakładom Przemysłu [...] w B. na czas nieokreślony nieruchomości oznaczone m. in. jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, położone w B. Zgodnie z projektem podziału przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 1993 r. nr ewid. [...] – parcela gruntowa [...] została zniesiona do parceli gruntowej [...]. Tak powstała pgr [...] uległa podziałowi na pgr [...] o pow. [...] m2 i pgr [...] o pow. [...] m2. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. "A.“ S.A. z siedzibą w B. zwróciła się, za pośrednictwem Prezydenta B., do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] marca 1990 r. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w B., wobec wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74). Ponadto we wniosku Spółka podniosła, że nieruchomość oznaczona jako pgr [...] o pow. [...] m2 oraz zabudowania (budynek administracyjny, archiwum, garaże) znajdowały się w dniu[...] grudnia 1990 r. w użytkowaniu i zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w B. Po likwidacji tego Przedsiębiorstwa pgr [...] została przekazana jako mienie komunalne Gminie B., która następnie wniosła je aportem do Spółki Akcyjnej "A.". Decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z [...] marca 1990 r. wprowadziła w błąd Wojewodę [...], który na jej podstawie decyzją z [...] lutego 1992 r. nr [...] oddał w użytkowanie wieczyste Zakładom Przemysłu [...] parcelę gruntową nr [...] w tym także tę jej część, która pozostawała w wyłącznym zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstw komunalnych, a obecnie oznaczona jest numerem [...]. Syndyk Masy Upadłości [...] sprzedał pgr [...] osobie fizycznej, która domaga się wydania jej gruntu i zabudowań, co zdaniem Spółki może doprowadzić do poważnych perturbacji w gospodarce wodno-ściekowej. Przekazując ten wniosek Wojewodzie [...], Prezydent Miasta B. w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. również wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] marca 1990 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1990 r. w części dotyczącej oddania w zarząd działki nr [...]. Uznał, że "A." S.A. z siedzibą w B. nie ma interesu prawnego we wszczęciu takiego postępowania, bo nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do działki nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że organ wojewódzki powinien wydać odrębne rozstrzygnięcie co do wniosku spółki "A." S.A. z siedzibą w B. oraz wniosku Prezydenta Miasta B.. Następnie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił wszczęcia, z wniosku spółki "A." S.A. z siedzibą w B., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] marca 1990 r. w części dotyczącej oddania w zarząd działki nr [...] o pow. [...] ha. Na powyższe postanowienie "A." S.A. z siedzibą w B. wniosła zażalenie, kwestionując zapadłe rozstrzygnięcie i wskazując na naruszenie art. 28 K.p.a. Po rozpatrzeniu tego zażalenia Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Minister wskazał, że po wydzieleniu w 1993 r. działki nr [...] została ona następnie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. przekazana nieodpłatnie na własność Gminy B., w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawą o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 141 ze zm.). Tym samym obecnie parcela [...] stanowi własność Gminy B., co potwierdza wpis w księdze wieczystej KW nr [...]. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1851/08, wydanym w sprawie ze skargi spółki "A." S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r., wydanej w przedmiocie uwłaszczenia Zakładów Przemysłu [...] w B., w części dotyczącej parceli [...], powstałej z parceli [...], położonej w B., wypowiedział się w sprawie praw rzeczowych przysługujących spółce "A." S.A. w stosunku do parceli [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że spółce "A." S.A. z siedzibą w B. nie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...]. Ponadto tytuł ten nie wynika z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1993 r., nr Rep. [...], gdyż na jego mocy działka nr [...] nie została wniesiona do spółki przez Gminę B. w formie aportu. Tym bardziej, że w dacie wskazanej w akcie notarialnym gminie nie przysługiwało prawo własności do działki nr [...]. Decyzja komunalizacyjna została bowiem wydana dnia [...] czerwca 2005 r. na podstawie art. 5 ust. 3 [powinno być 4] ustawy komunalizacyjnej. Decyzja ta jest decyzją konstytutywną co oznacza, że dopiero z datą kiedy stała się ostateczna, wywołuje skutki prawne. Reasumując, zdaniem Ministra, spółka "A." S.A. z siedzibą w B. posiada jedynie interes faktyczny związany z nakładem poczynionym na nieruchomości (działce nr [...]) stanowiącej obecnie własność Gminy B., natomiast nie posiada żadnego tytułu dającego podstawę do wywodzenia interesu prawnego w niniejszej sprawie. W tej sytuacji prawidłowe było więc zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. wniosła "A." S. A., reprezentowana przez adwokata. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] marca 1990 r. w części dotyczącej oddania w zarząd działki nr [...]. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 28 K.p.a., które miało wpływ na treść orzeczenia, polegające na bezzasadnej odmowie przyznania skarżącej przymiotu strony oraz naruszenie art. 61 § 1 K.p.a., które miało wpływ na treść orzeczenia, polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonego postanowienia z urzędu w sytuacji, gdy było to uzasadnione okolicznościami sprawy i uprawnieniami nadzorczymi organu administracji państwowej w stosunku do organów administracji państwowej niższego stopnia i organów samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu "A." S. A. podniosła między innymi, że podmiotem uczestniczącym w postępowaniu administracyjnym o ustanowienie zarządu całości lub części jakiejś nieruchomości winien być posiadacz tej nieruchomości, w tym także ten posiadacz, który wykonuje posiadanie jako przedstawiciel Skarbu Państwa. W postępowaniu przed Kierownikiem Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. winien zatem bezwzględnie występować podmiot powołany w B. do oprowadzania ścieków i dostarczania wody pitnej. Niewykonanie tego obowiązku obciąża ówczesny organ administracji państwowej stopnia podstawowego i stanowi ewidentne naruszenie art. 28 K.p.a., bowiem podmiotowi, który winien być stroną postępowania uniemożliwiono uczestniczenie w nim, a w konsekwencji pozbawiono go możliwości nabycia w przyszłości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania wieczystego. Zdaniem skarżącej spółki paradoksem jest, że obecnie organy administracji państwowej budują na tym błędzie obronę i twierdzą, że jej roszczenia nie mają podstawy prawno-rzeczowej, a przecież wcześniej same ich przez działanie organu administracji stopnia podstawowego pozbawiły. Tak więc "A." S.A. nie może uzyskać użytkowania należnego jej gruntu, ponieważ nie oddano go jej w przeszłości w zarząd, a to, że stało się to bez jej winy i z oczywistym naruszeniem prawa ma nie mieć znaczenia. Skarżąca spółka zaznaczyła także, że przedmiotowa działka została wniesiona do "A." S.A. w B. tytułem aportu przez władze miejskie B. Fakt, że potem zakwestionowano prawa Gminy B. do dysponowania gruntem, a w konsekwencji do wnoszenia aportu nie powinien mieć dla prawno-rzeczowych uprawnień skarżącej żadnego znaczenia. Stała się ona bowiem użytkowniczką wieczystą nieruchomości, a skoro ten stan jest kwestionowany w wyniku różnych postępowań, powinna mieć prawo obrony swoich interesów także w niniejszym postępowaniu. Nawet gdyby organ nie podzielał argumentów o interesie prawnym skarżącej w tym postępowaniu, to powinien podjąć działania z urzędu, wobec jaskrawego przykładu powstania sytuacji niezgodnej z prawem. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W stanie faktycznym przedstawionym wyżej, za trafne należy uznać stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że skarżącej Spółce Akcyjnej "A." w B. nie przysługuje żaden tytuł prawny do działki nr [...]. Bezsporne jest, że działka ta powstała w 1993 r. w wyniku podziału działki nr [...] na działki: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Wcześniej natomiast działka nr [...] została powiększona o działkę nr [...] o pow. [...] m2. Obydwie "pierwotne" działki: nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, zostały oddane w zarząd Zakładom Przemysłu [...] w B., kwestionowaną obecnie decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] marca 1990 r., nr [...]. Prawo zarządu stało się następnie podstawą uwłaszczenia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. Zakładów Przemysłu [...] w B. między innymi w odniesieniu do działek nr [...] i [...], co potwierdziła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. Próba wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej ostatniej decyzji na wniosek "A." S.A. również zakończyła się odmową. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2010 r., I OSK 844/09, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r., I SA/Wa 1851/08, oddalającego skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W wyroku tym NSA podzielił stanowisko, że skarżącej Spółce nie przysługuje żaden tytuł prawny do obecnej działki nr [...]. W szczególności nie wynika on z aktu erekcyjnego Spółki z 1993 r., gdyż Gmina B. uzyskała własność spornej nieruchomości dopiero na mocy decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., wydanej w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawą o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 141 ze zm.), a więc decyzji o charakterze konstytutywnym. Zauważyć także należy, że umowa nabycia użytkowania wieczystego do działki nr [...] przez Gminę B, w drodze wykonania prawa pierwokupu (z 1996 r.) została uznana za nieważną prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] listopada 2001 r., [...]. Pomijając fakt, że ustanowienie w tym trybie użytkowania wieczystego na rzecz Gminy okazało się nieważne, to prawo rzeczowe wynikające z umowy z 1996 r. i tak nie mogło być przedmiotem aportu dokonanego przez Gminę w 1993 r. Nie dysponując żadnym prawem rzeczowym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ani obecnie, ani na dzień wydania kwestionowanej decyzji o zarządzie z [...] marca 1990 r., skarżąca spółka nie wykazała, że ustanowienie zarządu do przedmiotowej działki na rzecz Zakładów Przemysłu [...] w B. naruszyło jakikolwiek jej interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jak się powszechnie przyjmuje pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny. Innymi słowy, tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę do uznania istnienia interesu prawnego i tylko taki przepis stwarza dla określonego podmiotu legitymację materialnoprawną do udziału w postępowaniu lub żądaniu jego wszczęcia. Dlatego też naruszenie art. 28 K.p.a. można wywieść tylko łącznie z regulacją przewidzianą w ustawach materialnoprawnych. W ocenie sądu interesu takiego nie można wywieść ani z przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w marcu 1990 r.), ani z jej art. 87 ust. 2, którego przesłanki nie odnoszą się do skarżącej spółki, a co najwyżej do jej poprzedników prawnych. Przepis ten brzmiał bowiem następująco: "Posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych." I choć stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, to również w tym znaczeniu skarżąca nie wskazała interesu prawnego. Zarzut, że ze względu na okoliczności faktyczne występujące na gruncie (częściowe posiadanie nieruchomości), poprzednik prawny skarżącej powinien być stroną postępowania zakończonego decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] marca 1990 r., nie może być podstawą do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji (pomijając fakt wykazania następstwa prawnego), a co najwyżej na tej podstawie strona mogła podjąć próbę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie jest natomiast rzeczą sądu ocena w tym postępowaniu, czy byłaby to próba skuteczna. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. poprzez brak działania organu z urzędu w tej sprawie, to zauważyć należy, że "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, oparte jest na zasadzie skargowości oraz zasadzie oficjalności. Pomimo wspólnego przedmiotu - stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzenie postępowania na żądanie strony oraz z urzędu stanowi odrębne postępowanie. Ma to tę konsekwencję, że sąd administracyjny nie może przeprowadzać kontroli w zakresie, w którym organ administracji publicznej nie prowadził postępowania. Sądy administracyjne rozpoznają sprawę w postępowaniu sądowoadministracyjnym opartym bezwzględnie na zasadzie skargowości. Sąd administracyjny z urzędu nie może kontrolować wykonywania kompetencji przez organy administracji publicznej" (zob. wyrok NSA z dnia 4.12.2012 r., I OSK 1336/11, LEX nr 1233155). Uznając więc, że wobec braku interesu prawnego skarżącej do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1990 r., zastosowanie przez organ art. 61a § 1 K.p.a. nie naruszyło prawa, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.