I SA/Wa 2403/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] dnia [...] października 2011 r., stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę W. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położoną w W., obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r., stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę W. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w W., obręb[...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. M., podnosząc iż sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę oraz, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości w 2009 r. została wydana decyzja zezwalającą na realizację inwestycji drogowej skutkująca przejęciem spornej nieruchomości na własność Gminy W. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W ocenie organu wszystkie przesłanki komunalizacyjne zostały w niniejszej sprawie spełnione. Jak wynika z akt sprawy na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość stanowiła własność osoby fizycznej jaką był A. M. Na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta W. Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 17, poz. 186) ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Z dniem 1 stycznia 1999 r. ulica ta, w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stała się drogą gminną. Fakt ten potwierdzony został protokołem z dnia [...] kwietnia 2007 r. sporządzonym przez geodetę uprawnionego, obrazujący przebieg granic pasa drogowego ul. [...] według faktycznego stanu władania na dzień 31 grudnia 1998 r. Z dokumentu tego jednoznacznie wynika, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną - ul.[...]. Minister podkreślił, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Zdaniem organu również przesłanka władztwa gminy nad nieruchomością została spełniona, co odzwierciedla zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Przede wszystkim z oświadczenia Zastępcy Burmistrza W. wynika, iż ul. [...] była drogą, nad którą Gmina sprawowała władztwo poprzez wykonanie profilowania z wałowaniem. Dodatkowo Gmina W. w 1996 r. wykonała nawierzchnię asfaltową ul. [...]. Do ww. oświadczenia załączono protokół odbioru robót drogowych z 1994 r. wykonanych przez Przedsiębiorstwo "[...]", które obejmowały m.in. ul.[...]. Powyższe dokumenty potwierdzają zatem władanie publicznoprawne sporną nieruchomością zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. M. działający przez pełnomocnika radcę prawnego R. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody[...]. W ocenie skarżącego organy obu instancji dopuściły naruszenia przepisu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a także art. 6 i 7 kpa poprzez brak obiektywnego wyjaśnienia sprawy. W roku 2009 toczyło się postępowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w celu realizacji inwestycji drogowej polegającej na przebudowie ulic [...] i [...]. W toku prac geodezyjnych wydana została w dniu [...] lipca 2009 decyzja nr [...] Prezydenta W. , zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej nr[...], należącej do skarżącego A. M., na działki [...], [...],[...] oraz [...] i stwierdzająca nabycie przez W. własności działek [...],[...] oraz [...] za odszkodowaniem. Realizacja inwestycji drogowej przez W. na odcinku ulicy [...] polegała na poszerzeniu jezdni, wymianie nawierzchni oraz budowie chodnika na tym odcinku na działkach m.in.[...] , [...] oraz[...] , które ma podstawie przepisów powyższej ustawy i mocą wskazanej decyzji Prezydenta W. zostały przejęte na rzecz W. Z map geodezyjnych wyraźnie wynika, że ulica [...] na tym odcinku poprowadzona jest na wydzielonej działce o numerze geodezyjnym[...]. Droga publiczna w całości przebiega w granicach działki drogowej nr[...], żaden fragment drogi ani jezdni asfaltowej nie jest położony na działce[...]. Zdaniem skarżącego Prezydent W. nie udowodnił zatem, że nieruchomość stanowiąca obecnie działkę [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości była zajęta pod drogę publiczną. Ani z treści Protokołu z dnia [...] kwietnia 2007 r., ani z jego szkiców nie wynika, jaki był faktyczny i rzeczywisty przebieg drogi w roku 1998. Ten dokument wspomina natomiast jedynie o "pasie drogowym" i linii. Ponadto nawet gdyby przedmiotowa działka według protokołu znajdowała się w granicach pasa drogowego, nie jest to jednoznaczne z faktycznym zajęciem pod drogę publiczną, o którym mowa w ustawie z 1998 r. Ulica [...] posiadała w roku 1998 jedynie jezdnię, w całości zajmującą pas drogowy w liniach działki[...]. Brak było leżących w ciągu obiektów inżynierskich, placów, zatok, chodników, ścieżek rowerowych ani wszystkich innych elementów określonych w definicji ustawowej. Dopiero w roku 2009 poprzez wywłaszczenie części sąsiednich nieruchomości poszerzono pas drogowy o chodnik i inne urządzenia. Zdaniem skarżącego z całą stanowczością należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie brak jest dowodów na potwierdzenie, że działka obecnie oznaczona nr [...] w całości znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogą publiczną jaką jest ulica[...]. Dlatego na jego podstawie nie jest możliwe wydanie decyzji potwierdzającej nabycie własności przez W. Skarżący zarzucił również organom, że nie odniosły się w żaden sposób do zarzutów dotyczących sprawy wcześniejszego podziału działki nr[...], dokonanej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2009 r. oraz stwierdzenia nabycia przez W. własności działek [...], [...],[...]. Wydając decyzję komunalizacyjną organ doprowadził zatem do sytuacji ponownego uregulowania własności nieruchomości na ten sam podmiot czyli Prezydenta W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić trzeba, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę prawidłowo uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. prawa własności działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w W., obręb [...] jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul.[...]. Zaznaczyć należy, że z akt sprawy wynika, iż właścicielem działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był A. M. Analiza akt sprawy wskazuje jednocześnie, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i wchodziła w skład ul. [...] w W. Ulica ta, zgodnie z załącznikiem nr [...] do uchwały Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r., nr [...] ( Dz. Urz. Woj. [...] nr[...], poz. [...]) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotychczasowe drogi gminne oraz drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. W ocenie Sądu o tym, że działka nr [...] wchodziła w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład ul. [...] w W. świadczy m.in. znajdujący się aktach sprawy protokół z dnia [...] kwietnia 2007 r. wraz z mapą sytuacyjną sporządzony przez geodetę uprawnionego, ustalający granice pasa drogowego ulicy według faktycznego stanu władania na dzień 31 grudnia 1998 r. Wynika to także – jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia Zastępcy Burmistrza W., w którym jednoznacznie stwierdzono, że ulica [...] była drogą, nad którą gmina sprawowała władztwo poprzez wykonanie profilowania z wałowaniem. Ponadto Gmina W. w 1996 r. wykonała nawierzchnię asfaltową ul. [...] Do ww oświadczenia załączono protokół odbioru robót drogowych z 1994 r. wykonanych przez Przedsiębiorstwo[...] , które obejmowały m. in. ul. [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż skoro ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władania nieruchomością", to podstawowe znaczenie w świetle powołanego przepisu ma to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykazując przy tym i dokumentując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/07). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy obu instancji orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w odniesieniu do wskazanej wyżej działki nr[...]. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia są więc zgodne z prawem. Jednocześnie odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów stwierdzić trzeba, że są one bezpodstawne i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek dokumentu na poparcie podnoszonych twierdzeń. Zdaniem Sądu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. wchodziła w skład ul. [...] w W. Brak jest również podstaw do zakwestionowania wiarygodności protokołu z dnia [...] kwietnia 2007 r. sporządzonego przez uprawnionego geodetę, a więc osobę posiadającą specjalną wiedzę z zakresu geodezji. Wbrew twierdzeniom skargi także wydanie przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie może mieć żadnego wpływu na treść decyzji wydawanej na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., ponieważ decyzja taka jest decyzją deklaratoryjną, potwierdzającą jedynie zaistnienie stanu prawnego nieruchomości z mocy prawa na dzień 31 grudnia 1998 r. Również podnoszony na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. przez pełnomocnika skarżącego argument, że na przedmiotowej działce znajduje się ogrodzenie skarżącego nie znajduje żadnego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności w dokumentacji geodezyjnej, na którą powołują się organy. Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia powołanych w skardze przepisów kpa. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.