I SA/Wa 2403/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Tomasz Wykowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Infrastruktury na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną na terenie [...] m2, stanowiącej własność W. S. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Wojewoda [...] przekazał wg właściwości Ministrowi Infrastruktury wniosek M. B. ( następczyni prawnej W. S.) o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. Pismem z dnia 17 listopada 2011 r. Minister Infrastruktury zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Infrastruktury a Wojewodą [...]. Pismem z dnia 14 lutego 2011 r. Prezes Rady Ministrów poinformował Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o uznaniu przez Wojewodą [...] swojej właściwości w zakresie dokonania oceny legalności orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W., orzekającego o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, w części dotyczącej nieruchomości położonej na terenie [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność W. S.. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. B. Rozpoznając złożone odwołanie Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, gdyż w sprawie właściwy jest obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności ustala się bowiem na podstawie przepisów prawa materialnego , obowiązującego w dniu wydania spornej decyzji. Minister Infrastruktury i Rozwoju przedstawił również odmienny pogląd przedstawiany w doktrynie prawa administracyjnego, według którego reguła ta nie dotyczy sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów wynikła ze zmiany struktury w administracji. W takiej sytuacji właściwość organu do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego ustala się na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów w zakresie postępowania wywłaszczeniowego. Skoro w aktualnie obowiązującym stanie prawnym ( ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2010 r., nr 102 , poz. 651 ze zm.) organem właściwym w spawach wywłaszczenia jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, to organem wyższego rzędu w tym zakresie jest wojewoda. Wskazał jednak, że to stanowisko zostało zakwestionowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych. W wymienionych przez Ministra wyrokach uznano bowiem, że organem właściwym w sprawach o stwierdzenie nieważności orzeczeń bądź decyzji wydanych przez Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych oraz Prezydia Rad Narodowych jest Minister. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniósł [...] Zarząd Infrastruktury. W skardze zarzucił naruszenie art. 6,7,8,77§1 kpa poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialno-prawnych przepisów prawa oraz braku dokładności i precyzji w wyjaśnianiu stanu faktycznego i prawnego sprawy. W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Kwestionowana w przedmiotowej sprawie decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1953 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Uznał bowiem, że organem właściwym w sprawach stwierdzenia nieważności orzeczeń bądź decyzji wydanych przez Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych oraz Prezydia Rad Narodowych jest Minister. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje sposób ustalenie właściwości rzeczowej, normuje właściwość miejscową oraz właściwość instancyjną. Właściwość instancyjna to zdolność prawna organu administracji publicznej do weryfikacji decyzji (postanowień) wydanych w postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym oraz w trybach nadzwyczajnych. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zdolność prawna do prowadzenia postępowania była i jest przyznana organom wyższego stopnia. Takie rozwiązanie przyjęte było w Kodeksie postępowania administracyjnego przed nowelizacją w 1980 r., jak i po nowelizacji. Po reformie ustrojowej nadano nowe brzmienie art. 157 § 1 kap, według którego "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ". Art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc o właściwości organu wyższego stopnia nie wskazuje, które organy są organami wyższego stopnia. Przesądza o tym regulacja w art. 17 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 1980 r. nr 9, poz. 26) "Organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego – terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, zaś w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego – właściwi w sprawie ministrowie (...)". W sprawach zatem, w których organem orzekającym w pierwszej instancji były terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, organem wyższego stopnia jest rzeczowo właściwy minister. Nie ulega wątpliwości, że aktualna struktura ustrojowa administracji publicznej przyjmuje w systemie ustrojowym kompetencję ministra do prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego). Zachowanie w pełni kompetencji ministrów do prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego) daje podstawy do wyprowadzenia właściwości ministra rzeczowo właściwego do stwierdzenia nieważności zniesionych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (prezydiów wojewódzkich rad narodowych). Podstawą ustalenia właściwości instancyjnej jest ustalenie organu wyższego stopnia wobec organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a nie aktualnie obowiązujące rozwiązania prawne w zakresie właściwości rzeczowej rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie zwykłym (uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12 , Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych 2012 nr 4, poz. 60). Zdaniem sądu prawidłowe jest zatem stanowisko organu, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji , że organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w W. jest obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju. Właściwość organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się bowiem na podstawie przepisów prawa materialnego, obowiązującego w dniu wydania spornej decyzji . Takie stanowisko wynika przede wszystkim z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293), w którym Sad Najwyższy stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania . Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 lipca 1993 r., I SA 116/93, ONSA 1994, z. 3, poz. 109 i wyrok z dnia 25 marca 1997 r., IV SA 1257/95)". Oznacza to, zdaniem SN, "że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji w 1968 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA. W konkluzji należy uznać za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie NSA w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda [...] ." Powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia i odszkodowania. Przypomnieć należy więc, że początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie SN dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania był wojewoda (art. 112 ust. 4 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął SN "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należało oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Ową kilkunastoletnią praktykę potwierdzają przykładowo jedynie wybrane orzeczenia NSA: z dnia 17.10.1998 r. IV SA 2077/98; z dnia 8.12.2003 r. I SA 884/02; z dnia 14.01.2009 r. I OSK 159/08; z dnia 18.06.2010 r. I OSK 840/09; z dnia 16.02.2011 r. I OSK 585/10; z dnia 10.08.2011 r. I OSK 1398/10. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji RP z zasady demokratycznego państwa prawnego (por. np. wyrok TK z 17.12.1997 r. K 22/96, OTK 1997/5-6/71). To stanowisko odnośnie właściwości organu należy odnieść do stwierdzania orzeczeń wydawanych na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku i nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych . Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie sądu nie ma powodu, aby od tej utartej praktyki odstąpić. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy uznać je za niezasadne. W dacie wydawania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji obowiązywała ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Art. 38. 2 tej ustawy stanowił, że przepisy niniejszej ustawy, dotyczące wojewódzkich rad narodowych i ich organów, stosuje się odpowiednio do rad narodowych i ich organów w W. i w m. L.. Nieścisłość w uzasadnieniu organu, w zakresie używania zamiennie sformułowań " Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej" i " Prezydium Rady Narodowej W." nie ma istotnego znaczenia, gdyż Prezydium Rady Narodowej w W. zrównane było w kompetencjach z Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Zatem w zakresie stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r .właściwy jest Minister. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.