I SA/Wa 241/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] września 2012 r. nr [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] stanowiącej część działki nr [...], obręb [...], oznaczonej na mapie do wywłaszczeń nr [...], wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] w obrębie [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Prezydent Miasta S. decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...], odmówił J. G. zwrotu opisanej wyżej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. G. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 440/10 oddalił skargę [...] Towarzystwa [...] Spółka z o.o. w S. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 października 2011 r. sygn. akt I OSK 80/11 oddalił skargę kasacyjną [...] Towarzystwa [...] Spółki z o.o. w S. Po ponownym rozpatrywaniu sprawy, realizując zlecenia i wytyczne, zawarte w w/w decyzji Wojewody [...] oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego organ I instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, przesłuchał 5 świadków na okoliczność terminu zagospodarowania działki numer [...], położonej w S. u zbiegu ulic: [...] i [...] w latach 1980-1990, której część jest przedmiotem niniejszego postępowania o zwrot nieruchomości oraz przeprowadził 16 lipca 2012 r. rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości. W trakcie tych czynności zostały wskazane J. G. i przedstawicielowi [...] Towarzystwa [...] Sp. z o.o. w S. granice działki będącej przedmiotem wniosku o zwrot i ustalono obecny stan jej zagospodarowania. W trakcie oględzin stwierdzono, że na działce objętej wnioskiem jest urządzony trawnik. Wzdłuż zachodniej granicy działki rosną krzewy dzikiej róży ( pas o szerokości 2 m). Następnie na podstawie art. 10 § kpa, zawiadomieniem z 14 sierpnia 2012 r. organ I instancji powiadomił strony postępowania o przysługującym im prawie do zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego. Decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta S. odmówił J. G. zwrotu nieruchomości, położonej w S., stanowiącej część działki nr [...], obręb [...], wchodzącej obecnie w skład działki numer [...], obręb [...], położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej własność [...] Towarzystwa [...] Spółka z o.o. w S. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, bowiem nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, wchodząca obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...], została zagospodarowana zgodnie z celem na jaki została nabyta i nie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ dodał, że nieruchomość nie znajduje się w zasobie Miasta S., gdyż umową notarialną z [...] stycznia 2005 r. Rep. A Nr [...] Miasto S. wniosło jako wkład niepieniężny do spółki [...] Towarzystwo [...] m.in. n. działkę nr [...], z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe, co nie niweczy celu wywłaszczenia. Nieruchomość służy nadal mieszkańcom osiedla. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta S. odwołanie złożył J.G. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2011 r. podniósł, że organ pierwszej instancji powinien podjąć starania w celu przywrócenia poprzedniego stanu nieruchomości (art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda uznał, że odwołanie J. G. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem ustalenia dokonane przez organ I instancji nie naruszają prawa, a zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że cel wywłaszczenia na działce wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...] został zrealizowany. Organ odwoławczy wyjaśnił, że konieczność uzupełnienia materiału dowodowego wynikała między innymi z decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta S. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wojewoda wskazał, że organ I instancji wykonał zalecenia zawarte w decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. Organ ten przeprowadził postępowanie dowodowe i uzyskał zeznania pięciu świadków, którzy są mieszkańcami bloków przy ul. [...] i przy ul. [...] oraz świadków zatrudnionych w [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Z zeznań świadka F. C. wynika, że działka w czasie budowy osiedla była uzbrojona ( bez sieci telefonicznej). Na skraju działki od strony południowej znajdował się w kontenerze sklep spożywczy, była też wówczas sadzana zieleń w rogu działki nr [...] tj. drzewa i trawa. W głębi działki - od ul. [...], były usytuowane baraki kierownictwa budowy osiedla. Zieleń w tym czasie była pielęgnowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową. Wzdłuż budynku, położonego przy ul. [...], był zorganizowany od początku parking prowizoryczny na płytach "monowskich". W późniejszym czasie został urządzony parking, częściowo na działce nr [...], a częściowo na działce Spółdzielni. Działka cały czas była użytkowana przez mieszkańców Spółdzielni Mieszkaniowej jako plac rekreacyjny dla mieszkańców. Wkrótce po zasiedleniu osiedla F. C. zorganizował społecznie sadzenie drzew, zakupionych przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową. Od początku zasiedlenia bloków, położonych przy ul. [...] oraz przy ul. [...], działka służyła mieszkańcom osiedla, a zwłaszcza mieszkańcom bloku, położonego przy ul. [...] jako plac zabaw dla dzieci a dla dorosłych jako plac do rekreacji i wypoczynku. Znajdowały się tam ławki. Z zeznań świadka K. D. wynika, że na działce stał budynek – wiata magazynowa i kontener dla biura obsługi budowy. W następnym roku po zasiedleniu mieszkańcy budynku, położonego przy ul. [...], posadzili drzewa, wygrabili i wyrównali teren w odległości około 20 metrów od ściany budynku. Po upływie około roku został rozebrany budynek magazynowy, mieszkańcy wspólnie urządzili parking z płyt budowlanych stropowych. W kontenerze po zapleczu budowy został uruchomiony sklep spożywczy. Świadek J. K. zeznał, że na przedmiotowej działce był sklep spożywczy, magazyn budowlany i parking samochodowy zaś drzewa były sadzone przez mieszkańców budynku, położonego przy ul. [...]. Natomiast z zeznań świadka A. K. zatrudnionej od 1 sierpnia 1983 r. w [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, wynika że budowę osiedla [...] zaczęto najprawdopodobniej w 1980 r. ( przygotowanie dokumentacji) . Zadanie I etapu, obejmujące budynki: [...] oraz [...] zakończono w 1986 r. (z zagospodarowaniem). Drzewa na działce nr [...] były sadzone przez mieszkańców budynku [...]. Parking na tym terenie funkcjonował od czasu likwidacji zaplecza budowy tj. od 1983 r. (zaraz po zasiedleniu budynku). Kontener zaplecza budowy został przystosowany na sklep spożywczy, prowadzony w latach 1985-1986 przez [...] Spółdzielnię [...] "[...]". Sklep funkcjonował do 1994 r. Organ odwoławczy podał, że funkcjonowanie sklepu na działce nr [...], potwierdza załączony do akt sprawy protokół, sporządzony 1 marca 1994 r. z likwidacji tego sklepu. Wojewoda [...] przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił, że J. G. umową notarialną Rep . "A" nr [...] z [...] grudnia 1979 r. sprzedał Skarbowi Państwa - reprezentowanemu przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S., w trybie przepisu art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), nieruchomość, położoną w S., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 , z przeznaczeniem, zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. zatwierdzającą plan realizacyjny, pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Cel wywłaszczenia w umowie nabycia nieruchomości został określony ogólnikowo, tj. "pod budowę osiedla mieszkaniowego". Zdaniem organu ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia musi być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, w tym w szczególności: decyzji określającej lokalizację inwestycji, przeznaczenia nieruchomości w zatwierdzonym planie realizacyjnym inwestycji. Istotne znaczenie w tym względzie ma ustalenie stanu faktycznego po wywłaszczeniu nieruchomości na podstawie dokumentów. Jeżeli brak jest na tę okoliczność dokumentów – jak w przedmiotowej sprawie – należy stan faktyczny po wywłaszczeniu nieruchomości ustalić w ramach przeprowadzenia dowodów osobowych w postaci przesłuchania świadków, stron na tę okoliczność. Organ wskazał, że z przytoczonych zeznań świadków, zamieszkałych na osiedlu [...] oraz z zeznań pracownika [...] Spółdzielni Mieszkaniowej jednoznacznie wynika, że działka będąca przedmiotem wniosku o zwrot już na początku lat osiemdziesiątych była wykorzystana pod budowę osiedla mieszkaniowego tj. zgodnie z celem, określonym w umowie notarialnej z [...] grudnia 1979 r. Po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej od J. G., bowiem nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji - w ocenie organu - brak jest podstaw do podejmowania czynności regulujących stan prawny nieruchomości w taki sposób, by nieruchomość była we władaniu organu administracji. Wojewoda podkreślił, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Istota zbędności polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacji ta nastąpiła. Określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota zbędności polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Nie do przyjęcia jest koncepcja, według której za zbędną należałoby uznać nieruchomość, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale bez zachowania terminów, o jakich mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. G. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, o jej uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnienie skargi wskazał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i powinna być uchylona, gdyż na przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Taka realizacja powinna wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie obiektu budowlanego. Natomiast sadzenie zieleni i koszenie trawy nie jest jednoznaczne z wybudowaniem osiedla. Na spornej działce jest trawnik, a wzdłuż zachodniej granicy rosną krzewy dzikiej róży. W ocenie skarżącego nie można w takiej sytuacji przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skarżący podniósł, że przed rozdysponowaniem nieruchomością władze miasta powinny wystąpić z wnioskiem do byłych właścicieli z propozycją zwrotu. Dopiero w przypadku braku zainteresowania zwrotem dopuszczalne było przekazanie tej nieruchomości [...] Towarzystwu [...] Sp. z o.o. w S. Nie oddanie byłemu właścicielowi nieruchomości podlegającej zwrotowi stanowi, w ocenie skarżącego, naruszenie art. 2,7 i 21 Konstytucji. Ponadto skarżący podniósł, że wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wniesienie jej aportem do [...] Towarzystwa [...] Sp. z o.o. w S. rażąco narusza zasady państwa prawa i zasady praworządności. Skarżący powołał orzeczenia sądów administracyjnych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważy, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawową definicję zbędności zawiera przepis art. 137 ust. 1 ustawy stanowiąc, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Jak wynika z umowy sprzedaży z [...] grudnia 1979 r. nieruchomość oznaczona wówczas jako działka nr [...] weszła w skład terenu przeznaczonego pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] grudnia 1976 r. Inwestorem była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. Zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z zeznań przesłuchanych (pod rygorem odpowiedzialności karnej) świadków wynika, że już w 1983 r. na terenie objętym decyzją lokalizacyjną zasiedlone zostały budynki mieszkalne, teren został uzbrojony (z wyjątkiem instalacji sieci telefonicznej). Wraz z zasiedleniem budynków inwestor - [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. wraz z mieszkańcami zasiedlonych budynków zagospodarowali wywłaszczoną działkę na zieleń osiedlową - wyrównano teren, zasadzono trawę, drzewa, posadzono krzewy róż. Pielęgnacją terenu zieleni zajmowała się zarówno Spółdzielnia, jak i mieszkańcy. Z fragmentu planu realizacyjnego osiedla "[...]", na którym oznaczona została działka [...] wynika, ze teren ten przeznaczony był pod zieleń osiedlową. Jak wynika z akt sprawy organ próbował pozyskać pełną dokumentację archiwalną dotyczącą realizacji celu wywłaszczenia oraz dotyczącą procesu inwestycyjnego budowy osiedla "[...]" I etap, jednakże wobec likwidacji: Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich oraz Zakładu Usług Inwestycyjnych Wojewódzkiego Związku Spółdzielni Mieszkaniowych w S. (którzy z imieniu inwestora - Spółdzielni prowadzili obsługę związaną z przygotowaniem i realizacją osiedla), okazało się to niemożliwe. Jednakże dokumenty, które organ pozyskał oraz dowód z zeznań świadków pozwala na przyjęcie, że nieruchomość została zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia w terminach, o jakich mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Już w 1983 r., a więc w terminie krótszym niż 7 lat inwestor wyrównał teren, zasadzono trawę i krzewy, posadzono róże. Jak zeznali świadkowie teren zieleni był wykorzystywany do rekreacji i wypoczynku zarówno dla dzieci, jak i osób starszych. Na terenie znajdowały się ławki. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności mogą być to zeznania świadków. Zeznania przesłuchanych świadków są spójne i wzajemnie ze sobą korespondują oraz nie pozostają w sprzeczności z dowodami z dokumentów. Większość świadków zamieszkało w 1983 r. w nowo wybudowanych budynkach w bezpośrednim sąsiedztwie wywłaszczonej działki i z własnych obserwacji wiadomo im co do zagospodarowania działki na teren zieleni. Niektórzy z nich wraz ze Spółdzielnią i pod jej kierownictwem zagospodarowywali ten teren. Świadek K. zatrudniona jest w [...] Spółdzielni Mieszkaniowej od 1 sierpnia 1983 r. i z tej racji posiada wiedzę co do zagospodarowania działki. Organ I instancji dokonał oględzin nieruchomości z udziałem skarżącego i przeprowadził rozprawę administracyjną. W trakcie oględzin stwierdzono, że teren jest porośnięty trawą (świeżo skoszoną), a wzdłuż zachodniej granicy działki rosną krzewy dzikiej róży. Należy z całą mocą podkreślić, że wywłaszczenie spornej nieruchomości nastąpiło na budowę osiedla. Z istoty rzeczy budowa dużego osiedla mieszkaniowego jest rozłożona w czasie i przebiega etapami. Na taką inwestycję składa się cały kompleks obiektów mieszkalnych, usługowych, urządzeń towarzyszących, ciągów komunikacyjnych, parkingów, urządzeń sportowych, zieleni osiedlowej, ciągów pieszych. Wobec tego ocena przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy nie może być dokonywana w odniesieniu do każdego z tych elementów ze zorganizowanej całości (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2008 r., I OSK 946/07). Jak wynika z akt sprawy powstało osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą. Działka wywłaszczona, co wynika o oględzin nieruchomości, zagospodarowana jest terenem zieleni, powstał trawnik, rosną krzewy róż. Stanowi to integralną część osiedla. Postępowanie wykazało, że nie ma podstaw do zwrotu części nieruchomości. Organy prawidłowo zastosowały przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy nie naruszyły również przepisów art. 7,77§ i 107 § 1 kpa. Organ I instancji zgromadził dowody z dostępnych dokumentów, przeprowadził dowód z przesłuchania świadków, dokonał oględzin nieruchomości, przeprowadził rozprawę administracyjną. Organy dokonały prawidłowej oceny zebranych dowodów, wydając trafne rozstrzygnięcia, uzasadnione faktem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Powołane w skardze orzeczenia dotyczą innych stanów prawnych i faktycznych. Wyrok Sądu Najwyższego z 6 marca 2002 r. sygn. I OSK 1971/10 odnosi się do kwestii zwrotu nieruchomości wywłaszczonej pod drogę. Ze swej istoty budowa drogi wymaga podjęcia innych działań prawnych, faktycznych i inwestycyjnych niż zagospodarowanie terenu przeznaczonego pod urządzenie zieleni osiedlowej. Natomiast w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12 maja 2006 r. sygn. II SA/Lu 266/06 (w której to sprawie też chodziło o zwrot nieruchomości wywłaszczonej pod drogę publiczną) podstawą uchylenia przez Sąd decyzji organu II instancji było wadliwe zastosowanie przez ten organ przepisu art. 138 § 2 kpa. Natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2011 r., sygn. I OSK 1971/10, dotyczył zastosowania przepisu art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, celem podjęcia czynności regulujących stan prawny nieruchomości, w taki sposób, aby w dacie orzekania przez organ nieruchomość ta pozostawała we władaniu organu. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.