I SA/Wa 2413/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. K., A. K., G. C., M. P., G. B., W. S., A. K. i M. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia J. K. działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [..] września 2012r., nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Pismem z dnia 20 grudnia 2006 r. J. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1957 r., nr [...], w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi H., należącej do M. K.. Podstawę prawną orzeczenia Prezydium stanowił dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. z 1947 r. nr 59, poz. 318), oraz dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. z 1949 r. nr 46, poz. 339). Następnie, postanowieniem z dnia [...] marca 1966 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. wyjaśniło, że w oparciu o rejestr pomiarowo – klasyfikacyjny II etapu ewidencji gruntów wsi H., zatwierdzony dnia [...] kwietnia 1962 r. decyzją nr [...], zaktualizowany według potrzeb urządzeniowych w ujęciu protokołu odnośnej czynności z dnia 23 marca 1966 r. - grunty stanowiące między innymi działki nr [...] (będące poprzednio własnością [...]) zostały objęte i stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1957 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [..] Wojewoda [...], działając z urzędu, stwierdził nieważność ww. postanowienia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1966 r., nr [...] wskazując, iż wyjaśnienie dokonane w trybie wówczas obowiązującego art. 105 § 2 k.p.a. nie mogło prowadzić do nowego rozstrzygnięcia oraz do jego uzupełnienia, nie mogło być także oparte na nowych dowodach i ustaleniach. Wojewoda stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] marca 1966 r., zmieniona została powierzchnia przejętych gruntów we wsi H. Tym samym objęte nim zostały nie tylko grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1957 r., nr [...], ale też inne nieruchomości - prawdopodobnie położone we wsi T., które to nieruchomości zostały włączone w administracyjny obszar wsi H. dopiero w 1962 r., w związku z założeniem ewidencji gruntów i budynków. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nie zostało zaskarżone w administracyjnym toku instancji, wobec czego stało się ostateczne. W konsekwencji powyższego, postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...], opartym na art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1957 r. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadnił faktem, że parcele gruntowe nr [...] położone we wsi T., stanowiące własność poprzednika prawnego wnioskodawcy, nie były objęte orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1957 r. A skoro tak, J. K. nie posiada legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1957 r. w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. K., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik [...]. Skarżący podniósł, iż w jego ocenie nie ma znaczenia data wydania orzeczenia w przedmiocie przejęcia nieruchomości, bowiem do faktycznej nacjonalizacji doszło w 1947 r. J. K. zakwestionował także datę zmiany granic administracyjnych wsi H. ustaloną przez organ pierwszej instancji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Minister podniósł, że podstawę odmowy wszczęcia niniejszego postępowania stanowił art. 61a k.p.a. Zgodnie z nim, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania oznacza sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Powodem odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie był fakt braku legitymacji wnioskodawcy do wniesienia żądania stwierdzenia nieważnościorzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1957 r. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika bezspornie, że w dniu [...] maja 1932 r. M. K. nabył na podstawie "kontraktu kupna i sprzedaży" od Z. P. nieruchomość położoną we wsi T. stanowiącą parcele gruntowe [...]. Wymienione parcele stanowią obecnie działki ewidencyjne położone w obrębie H., oznaczone numerami [...]. Zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] dowodzi ponadto, iż dawne księgi wieczyste zaginęły w czasie działań wojennych. Organ stwierdził ponadto, iż zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż parcele stanowiące byłą własność M. K. nie zostały objęte orzeczeniem Prezydium z 1957r., bowiem w chwili jego wydania położone były w granicach administracyjnych wsi T. - nie zaś wsi H. Nie ma przy tym znaczenia data ich faktycznego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa oraz podnoszony przez wnioskodawcę fakt omyłkowego braku uwzględnienia wsi T. we wnioskowanej decyzji. Jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego w L. z dnia [...] marca 2007 r. na terenie wsi H. pierwsze prace związane z założeniem ewidencji gruntów po drugiej wojnie światowej podjęto w 1959 r. - na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] maja 1959 r., nr [...] o wdrożeniu postępowania w sprawie ewidencji, wymiany i parcelacji gruntów we wsi H. W wyniku wymienionych prac ustalono granice obrębu H., które to zostały zatwierdzone decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] kwietnia 1962 r., nr [...]. Do zakończenia prac związanych z ewidencją, wymianą i parcelacją gruntów położonych na terenie wsi H. działki będące przedmiotem niniejszego postępowania leżały w granicach administracyjnych wsi T. Minister podkreślił także, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] stycznia 1980 r., nr [...] wydana w oparciu o art. 9 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. 1958 nr 17, poz. 71). Na podstawie powyższej decyzji dokonano przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnych położonych we wsi G., obejmujących miedzy innymi działki [...]. Zważywszy, iż na podstawie zarządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 1977 r. (M.P. 1977 nr 21, poz. 112) zmieniono brzmienie i pisownię nazwy miejscowości położonej w gminie S. z H. na G., organ uznał, że to decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] stycznia 1980 r. nr L.dz. [...] stanowiła podstawę przejęcia części spornych w niniejszym postępowaniu działek. Minister wyjaśnił także, że w aktualnie prowadzonej księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L., obejmującej działki ewid. nr [...] jako podstawę wpisu Skarbu Państwa wskazano decyzję Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] stycznia 1980 r. nr [...]. Ponadto w księdze wieczystej nr [...] jako podstawa wpisu figuruje rejestr pomiarowo - klasyfikacyjny z dnia 20 marca 1963 r. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. wniósł, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. K. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o wydanie orzeczenia dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1957 r., nr [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa gruntów położonych w H., będących własnością M. K.. W uzasadnieniu skargi, skarżący wyjaśnili, że "przysiółek [...] gdzie M. K. (ojciec skarżącego) posiadał gospodarstwo rolne, leżący po lewej stronie rzeki San, administracyjnie przyporządkowany był przed wojną do wsi T., która w roku 1945 została włączona do ZSRR. Część nieruchomości skarżących, leżąca po lewej stronie rzeki San była niczyja pomimo, że Starosta L. wyjaśnia, że z chwilą zakończenia II wojny światowej granica pomiędzy PRL i ZSRR na tym odcinku przechodziła środkiem rzeki San. Ten syndrom ziemi niczyjej ma negatywne skutki w toku dalszego postępowania, a winą za ten stan rzeczy obciąża się ludzi pokrzywdzonych. W roku 1957, kiedy wydano orzeczenie o przejęciu gruntów na Skarb Państwa - ukazał się wykaz miejscowości, które zostały objęte tą decyzją - miejscowości T. nie było ponieważ w latach 1945-1951 była włączona do ZSRR. Dodatkowo zarówno Kolegium jaki i [...] Urząd Wojewódzki w [...] - uznały że lewobrzeżna część T. - została włączona do wsi H. w 1962 r. kiedy sporządzono operat pomiarowo-klasyflkacyjny. Nikt z kontrolujących nie odnalazł albo nie ujawnił decyzji dotyczącej zmiany granic administracyjnych pomiędzy wsią T. i wsią H.. Według wiedzy skarżących operat był wykonany dla potrzeb budowy Zapory Wodnej w S., gdyż wszystkie wioski leżące wzdłuż rzek San i Solinka, część swoich gruntów musiały przekazać dla celów budowy zbiornika Solińskiego. Fakty te znane są J. K. z autopsji, gdyż jako inż. geodeta pracował przy budowie Zapory Wodnej w S." W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1957 r., nr [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi H., należącej do M. K.. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił m.in. art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 60 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnicze zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy skarżący J. K. posiadał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności - wydanej w trybie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. z 1947 r. nr 59, poz. 318) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. z 1949 r. nr 46, poz. 339) - ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. Podejmując bowiem przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie o charakterze formalnym organ stwierdza wyłącznie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., co uniemożliwia przeprowadzenie postępowania nadzorczego. Nie dochodzi wówczas do merytorycznego rozpoznania sprawy objętej żądaniem, a jedynie do zbadania czy pochodzi ono od osoby, która brała udział w charakterze strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, bądź wprawdzie nie brała udziału w tym postępowaniu, ale posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Istoty interesu prawnego należy w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych. Cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok. NSA z 12 .01.2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Jako że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomości położonych we wsi H. doszło do przejścia własności gruntów na rzecz Skarbu Państwa (decyzja Prezydium z dnia [...] lutego 1957 r.), to interes prawny w tym postępowaniu mają te podmioty, których praw rzeczowych do nieruchomości dotyczy ukształtowany w nim stosunek administracyjnoprawny. Taki sam krąg uczestników odnosi się w tym przypadku do postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium. Tym samym stronami takiego postępowania, są m.in. były właściciel nieruchomości, bądź jego następcy prawni - jako osoby wywłaszczone z prawa. Warunkiem skutecznego zainicjowania więc postępowania nadzorczego, musi być zatem wykazanie przez wnioskodawcę, że w dniu 8 lutego 1957 r. przysługiwał mu (względnie jego poprzednikowi prawnemu) tytuł prawny do przejętej nieruchomości. W ocenie Sądu, w tej kwestii organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny braku interesu prawnego wnioskodawcy legitymującego go do skutecznego wszczęcie tego postępowania. J. K. nie wykazał bowiem by decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1957 r., dotyczyła przejęcia dawnych parcel gruntowych nr [...], stanowiących własność M. K. Na datę wydawania orzeczenia Prezydium powyższe parcele położone były w granicach administracyjnych wsi T. – nie zaś wsi H. Co istotne, z akt sprawy wynika, że w księgach wieczystych prowadzonych dla obecnych działek ewidencyjnych jako podstawę wpisu Skarbu Państwa wskazano decyzję Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] stycznia 1980 r., nr [...] (wydaną na podstawie art. 9 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego) oraz rejestr pomiarowo - klasyfikacyjny z dnia 20 marca 1963 r., a nie ww. decyzję Prezydium. Powyższe okoliczności przesądzają o braku legitymacji J. K. do skutecznego uruchomienia postępowania nadzorczego w sprawie zakończonej decyzją Prezydium z dnia [...] lutego 1957 r. w części przez niego wskazywanej. W tym stanie rzeczy zarówno postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. odmawiające wszczęcia na jego wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1957 r. w części, jak też utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r., odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7