I SA/Wa 243/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi Miasta L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z [...] lipca 2014 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1999 r. – potwierdzająca, że grunt Skarbu Państwa będący w zarządzie P., położony w [...], oznaczony geodezyjnie jako obręb [...], działka nr [...], ark. mapy [...], o pow. [...] ha, stał się z dniem 5 grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego P., zaś budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane stały się ich własnością, w części dotyczącej projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha – została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Miasto [...], w którym zakwestionowano okoliczność wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1999 r. – Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał na następujące okoliczności sprawy. Decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1999 r. została wydana w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 u.g.n., uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Stosownie do § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu m.in. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa. W aktach znajduje się kserokopia sporządzonej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży z [...] listopada 1973 r. Rep. [...], z której wynika, że między innymi działka nr [...] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji Okręgowej [...] w P. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ze znajdującego się w aktach sprawy wyciągu ze zmian gruntowych z 1998 r. wynika, że działka nr [...] odpowiada w chwili obecnej działce nr [...]. Wobec powyższego, zasadnie organ I instancji stwierdził, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa i pozostawał w zarządzie P. Organ II instancji podzielił zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że w dniu wydawania decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1999 r. spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 200 ust. 1 u.g.n., gdyby nie naruszono praw osób trzecich. Ze znajdujących się w aktach sprawy map, w szczególności mapy sytuacyjnej w skali 1:500 z [...] maja 1979 r., [...], mapy ze wstępnym projektem podziału nr [...] oraz fragmentu mapy zasadniczej uaktualnionego o dokumenty z pomiaru uzupełniającego przyjętego do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] stycznia 2010 r., pod nr [...] oraz opinii geodezyjnej sporządzonej [...] grudnia 2013 r. przez uprawnionego geodetę w oparciu o ww. dokumenty wynika, że część działki nr [...] zajętej pod drogę odpowiada projektowanej działce nr [...] o pow. [...] ha objętej wstępnym projektem podziału z dnia [...] czerwca 2010 r. W powyższym opracowaniu wskazano również, że pas ulicy [...] przebiegającej przez przedmiotową działkę nie uległ zmianie od co najmniej 1979 r. Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1986 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z 1986 r., nr [...], poz. [...]) ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich (Załącznik 2 - Wykaz Dróg Lokalnych na terenie Miast Województwa [...]). Powyższa uchwała potwierdza publiczny status ciągu komunikacyjnego przebiegającego przez część działki nr [...], według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Mając na względzie powyższe, zasadnie organ I instancji przyjął, że część działki nr [...] o pow. [...] ha była zajęta pod drogę publiczną według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) ulica [...] stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. Zgodnie z art. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, droga gminna należy do jednej z kategorii dróg publicznych, tj. takich, z których może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto, stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Oznacza to, iż w rzeczonej dacie zarządcą ul. [...] był z mocy samego prawa właściwy terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego wykonujący swoje zadania przy pomocy stosownych jednostek drogowych. Skoro zatem część działki nr [...] odpowiadająca projektowanej działce nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, to nie mogła podlegać uwłaszczeniu na rzecz [...]. Brak więc było podstaw do wydania przez organ wojewódzki decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, a zatem objętego z mocy prawa zarządem ówczesnego zarządcy drogi. Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał za zasadne stanowisko organu I instancji zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] lipca 1999 r., dotycząca części działki nr [...] odpowiadającej projektowanej działce nr [...], zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 200 u.g.n., z uwagi na naruszenie praw osób trzecich - zarządcy drogi gminnej, którego zarząd w tym zakresie powstał z mocy prawa (por. uchwała Sądu Najwyższego z 16 listopada 1990 r., III AZP 10/90, OSNC 1991/4/39). Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Ugruntowane stanowisko prezentowane zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy (w szczególności w uchwale siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, uchwałach NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96; z 9 listopada 1998 r., OPK 4/98 i z 20 marca 2000 r., OPS 14/99) definiuje pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych jako sytuację, w której organ administracji nie może odwrócić zaistniałych skutków w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Przyjęto również, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest zatem prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis bowiem wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności (por. uchwała Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP 1992/12/211). Z treści księgi wieczystej Nr [...] wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...], arkusz mapy [...], dz. [...] o pow. [...] m2 było Województwo [...], na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2001 r. Jednakże w zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się dokumentacja potwierdzająca okoliczność wielokrotnego obrotu cywilnoprawnego prawem użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu [...] maja 2000 r. na podstawie sporządzonej w formie aktu notarialnego umowy o nieodpłatne przekazanie prawa użytkowania wieczystego gruntów i przeniesienia własności budynków (Rep. A Nr [...]) prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu zostało zbyte przez P. na rzecz samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pod nazwą Obwód [...] s.p. z.o.z w P. Ponadto, z umowy sprzedaży sporządzonej w tej samej formie w dniu [...] czerwca 2004 r., Rep. [...], wynika, że M. M., który nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z [...] stycznia 2004 r., rep. [...], zbył je na rzecz K. K. Ponadto, postanowieniem z [...] listopada 2008 r., [...], Sąd Rejonowy P. postanowił przysądzić prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości na rzecz W. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] (w następstwie udzielonego przybicia w trybie egzekucyjnym). Powyższe okoliczności, w ocenie organu II instancji wskazują, że nastąpił wielokrotny cywilnoprawny obrót prawem użytkowania wieczystego działki nr [...], a co za tym idzie nastąpiły nieodwracalne dla organu administracji skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a., gdyż organ administracji, działając w granicach swojej kompetencji, nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych w wyniku powyższych przekształceń własnościowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 kwietnia 2013 r., I OSK 2125/11, z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1875/11). Przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego wyklucza – stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. – możliwość przywrócenia przez organ administracji, w zakresie jego kompetencji, stanu prawnego istniejącego przed wydaniem kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej, skoro wymagałoby to cofnięcia skutków umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktu notarialnego, do czego wyłącznie właściwy jest sąd powszechny, a tym samym wyeliminowania przez organ administracji z obrotu prawnego wadliwej decyzji, wobec zaistnienia nieodwracalnego skutku prawnego. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto [...]. W skardze podniesiono, że stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie zasługuje na uwzględnienie. W decyzji z [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wyraźnie stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Minister Infrastruktury i Rozwoju jako podstawę prawną swojej decyzji z [...] lipca 2014 r. przywołał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa ignoruje tę okoliczność, tj. fakt, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1999 r. obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i powołując się w swoim rozstrzygnięciu na przepis art. 156 § 2 k.p.a. "zapomina", iż przepis art. 156 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość odstąpienia od stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jedynie jeśli przyczyną stwierdzenia nieważności miałyby być przyczyny wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. W przypadku jeżeli ostateczna decyzja administracyjna obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – a to w sposób nie budzący wątpliwości ustalił Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. – nastąpić winno bezwzględne stwierdzenie nieważności takiej wadliwej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga jest w oczywisty sposób bezzasadna. Skarżące Miasto L. twierdzi mianowicie, że z art. 156 § 2 k.p.a. wynika, iż w sytuacji, gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), zawsze należy stwierdzić nieważność kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, bez względu na to, jakie skutki prawne ona wywołała. Bez wątpienia jest to błędna wykładnia art. 156 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne." Zawiera on zatem dwie negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji: upływ czasu (10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji) i nieodwracalne skutki prawne. Negatywna przesłanka związana z upływem czasu odnosi się do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7. Upływ czasu nie stanowi zatem negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6. Nieodwracalne skutki prawne kontrolowanej decyzji stanowią natomiast negatywną przesłankę stwierdzenia jej nieważności w każdym przypadku, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Jeśli chodzi o zarzuty samej skargi, na tym można poprzestać. Z uwagi na to, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), należało też odnieść się do ustaleń organu. Sąd akceptuje więc ustalenia organu nadzoru zarówno co do wystąpienia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do części decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1999 r. (opisanej przez organ nadzoru), jak i wystąpienia negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności tej części decyzji i orzeczenia o jej wydaniu z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). W sytuacji, gdy jak wykazał organ nadzoru, części działki nr [...] w zakresie projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha była w dniu 5 grudnia 1990 r. zajęta pod drogę publiczną (lokalną miejską, następnie gminną) i prawo zarządu do tej części działki przysługiwało z mocy ustawy o drogach publicznych (art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r.) właściwym gminom (zob. też art. 1 pkt 28 ustawy "kompetencyjnej" z 17 maja 1990 r. – Dz. U. Nr 34, poz. 198), to jednocześnie nie mogło przysługiwać P. z tytułu nabycia działki na rzecz Skarbu Państwa. Nie istniała zatem podstawa do uwłaszczenia P. w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. Przepis ten został więc naruszony w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż do uwłaszczenia w tym trybie wymagany był zarząd do nieruchomości po stronie podmiotu uwłaszczanego, co w przypadku P. nie miało miejsca. Ocena ta jest nieco odmienna od tej, którą przyjął organ nadzoru uznając, że doszło tu do naruszenia praw osób trzecich (art. 200 ust. 4 u.g.n.), lecz nie zmienia to faktu, że mieliśmy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie jednak, z uwagi na udokumentowany fakt dokonania wielu czynności cywilnoprawnych w odniesieniu do całej działki nr [...] (o których wspomina organ nadzoru), po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z [...] lipca 1999 r., oczywistym jest, że wywołało to nieodwracalne skutki prawne. Ocenę organu nadzoru w tym zakresie (nieodwracalnych skutków prawnych) i użyte na tę okoliczność przez organ nadzoru argumenty sąd podziela w całości, a więc nie ma potrzeby ich powielania. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.