I SA/Wa 2433/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej przekształceniowej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z 22 czerwca 2021 r. nr KOX/2033/Pu/20 po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania Spółdzielni B. "[...]" z siedzibą w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 7 ust. 6a pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 139 ze zm.) uchyliło w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 25 października 2019 r. nr 2/2019, ustalającą wysokość opłaty rocznej przekształceniowej i: 1. ustaliło wysokość opłaty rocznej przekształceniowej do udziału wynoszącego 266241/403676 części nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 0,1220 ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW Nr [...]; - dla ułamkowej części wynoszącej 193588/403676, proporcjonalnej do powierzchni 1 935,88 m2, zajętej przez lokale mieszkalne, na kwotę 11 139,67 zł, - dla ułamkowej części wynoszącej 72653/403676, proporcjonalnej do powierzchni 726,53 m2, zajętej przez lokale niemieszkalne, na kwotę 4 180,68 zł; 2. obciążyło opłatą roczną przekształceniową Spółdzielnię B. "[...]", współwłaściciela w udziale 266241/403676 części nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]; 3. ustaliło, że opłata w wysokości ustalonej w pkt 1 dla ułamkowej części wynoszącej 193588/403676, proporcjonalnej do powierzchni 1 935,88 m2, zajętej przez lokale mieszkalne, powinna być wnoszona przez 20 lat, licząc od dnia przekształcenia, w terminach: za rok 2019 - do dnia 29 lutego 2020 r., za rok 2020 - do dnia 31 marca 2021 r., w latach następnych do dnia 31 marca 2020 r.; 4. ustaliło, że opłata w wysokości ustalonej w pkt 1 dla ułamkowej części wynoszącej 72653/403676, proporcjonalnej do powierzchni 726,53 m2, zajętej przez lokale niemieszkalne, powinna być wnoszona przez 99 lat, licząc od dnia przekształcenia, w terminach: za rok 2019 - do dnia 29 lutego 2020 r., za rok 2020 - do dnia 31 marca 2021 r., w latach następnych do dnia 31 marca 2020 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent m. st. Warszawy ww. decyzją z 25 października 2019 r. ustalił wysokość opłaty rocznej przekształceniowej do udziału wynoszącego 266241/403676 części nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 0,1220 ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW Nr [...]: dla ułamkowej części wynoszącej 193588/403676, proporcjonalnej do powierzchni 1 935,88 m2, zajętej przez lokale mieszkalne, na kwotę 22 279,33 zł, jednocześnie ustalając obowiązek wnoszenia opłaty rocznej przekształceniowej przez 20 lat, w terminach: za rok 2019 – do dnia 29 lutego 2020 r., za rok 2020 - do dnia 31 marca 2021 r., a w latach następnych do dnia 31 marca 2020 r., - dla ułamkowej części wynoszącej 72653/403676, proporcjonalnej do powierzchni 726,53 m2, zajętej przez lokale niemieszkalne, na kwotę 8 361,37 zł, jednocześnie ustalając obowiązek wnoszenia opłaty rocznej przekształceniowej przez 99 lat, w ww. terminach i obciążył opłatą roczną przekształceniową Spółdzielnię B. "[...]", współwłaściciela w udziale 266241/403676 części nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Prezydent podkreślił, że przepis art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej wyraźnie wskazuje, że opłata za przekształcenie jest równa wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie wysokości kwoty uzyskanej poprzez obniżenie opłaty rocznej, w wyniku uwzględnienia bonifikaty przysługującej na podstawie innych przepisów. Ustawa przekształceniową zawiera bowiem przepisy stanowiące samoistną podstawę do udzielenia bonifikat od opłat przekształceniowych. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia B. "[...]", z siedzibą w W. przy ul. [...], wniosła o jej zmianę i ustalenie, że opłata przekształceniowa dla ww. nieruchomości należna jest w wysokości uwzględniającej 50% bonifikaty, udzielonej na podstawie uchwały Prezydium Rady Narodowej nr 111/450 z dnia 21 maja 1963 r. w sprawie wprowadzenia obniżek opłaty rocznej za użytkowanie i wieczyste użytkowanie terenów na obszarze m.st. Warszawy, gdyż opłata, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej, bonifikatę taką powinna uwzględniać. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 22 czerwca 2021 r. stwierdziło, że nie budzi sporu i nie kwestionuje tego również Prezydent m.st. Warszawy, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, obowiązująca w dacie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości w prawo własności, tj. w dniu 1 stycznia 2019 r, wynosiłaby 15.320,35 zł. Oznacza to, że wysokość opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości powinna wynosić właśnie 15.320,35 zł. Bez znaczenia, zdaniem Kolegium, pozostaje fakt, iż opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości w takiej właśnie wysokości ustalona została dzięki zastosowaniu bonifikaty. Gdyby zamiarem ustawodawcy było odstąpienie od takiej i innych bonifikat, zarówno ustawowych, jak i umownych i ustalenie wysokości opłaty przekształceniowej z ich pominięciem, to z pewnością zamiar ów znalazłby odpowiednie odzwierciedlenie w przepisach ustawy przekształceniowej, w pierwszym rzędzie - w jej art. 7 ust. 2. Jakichkolwiek szczególnych regulacji w tym zakresie ustawa nie zawiera, pierwszeństwo zatem należy dać wykładni językowej tego przepisu, prowadzącej do jednoznacznego wniosku, że opłata przekształceniowa ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu 1 stycznia 2019 r. Dlatego uchylono decyzję organu I instancji i ustalono wysokość opłaty przekształceniowej w oparciu o wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości obowiązującej w dniu 1 stycznia 2019 r, tj. ustalono wysokość opłaty przekształceniowej łącznie na kwotę 15.320,35 zł., stosownie do art. 7 ust. 2 powołanej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie wniósł o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie niewłaściwej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego na poziomie 15.320,35 zł poprzez niezasadne uwzględnienie 50% bonifikaty udzielonej na podstawie uchwały Prezydium Rady Narodowej nr 111/450 z dnia 21 maja 1963 r. W uzasadnieniu skargi wnoszący skargę przedstawił argumentację na poparcie podniesionego zarzutu. Zdaniem Prokuratora, regulacja zawarta w art. 7 ust. 2 powołanej ustawy wyraźnie wskazuje, że opłata za przekształcenie jest równa wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie wysokości kwoty uzyskanej poprzez obniżenie opłaty rocznej, w wyniku uwzględnienia bonifikaty przysługującej na podstawie innych przepisów. Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zawiera przepisy stanowiące samoistną podstawę udzielenia bonifikat od opłat przekształceniowych. W tej sytuacji wysokość opłaty przekształceniowej w odniesieniu do udziału wynoszącego 266241/403676 części nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], zgodnie z treścią decyzji 2/2019 powinna wynosić łącznie 30.640,70 zł, a nie jak określono w zaskarżonej decyzji 15.320,35 zł. Prokurator podkreślił, że opłata za przekształcenie stanowi ekwiwalent za nabycie prawa własności nieruchomości. Nowy system płatności za przekształcenie pozwala wybrać między zasadą 20 opłat i ewentualną dopłatą w przypadku przekroczenia limitu pomocy de minimis albo zasadą opartą na płatności długoterminowej przez okres od 33 do 99 lat, licząc od dnia przekształcenia, w zależności od wysokości stawki procentowej opłaty rocznej. Zdaniem ustawodawcy taka reguła płatności pozwala na osiągnięcie wartości rynkowej gruntu, po spłacie wszystkich opłat, a zatem przedsiębiorca nie wejdzie w rygor pomocy publicznej. Stanowisko to pokrywa się ze stanowiskiem prezentowanym przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W konkluzji Prokurator stwierdził, że za niedopuszczalne należy uznać ustalenie wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste poprzez uwzględnienie bonifikaty przysługującej na podstawie innych przepisów, bowiem ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów zawiera odpowiednie przepisy stanowiące samoistną podstawę udzielenia bonifikat od opłat przekształceniowych. W realiach tej sprawy wysokość opłaty przekształceniowej winna kształtować się na poziomie 30.640,70 zł. Decyzją z 22 czerwca 2021 r. SKO dokonało więc ustalenia odnośnie opłaty przekształceniowej w sposób dowolny, który nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach ustawy przekształceniowej i pozostaje w sprzeczności z treścią jej art. 7 ust. 1 i 2. W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z prawem. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 139 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 1 powołanej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie zaś z przepisem art. 7 ust. 1 tej ustawy, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa, stosownie do treści art. 7 ust. 2 powołanej ustawy, wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Z akt sprawy wynika, że Spółdzielnia B. "[...]" nabyła prawo użytkowania wieczystego spornego gruntu umową z dnia 20 grudnia 1965 r. W wyniku zawartych umów ustanowienia odrębnej własności lokali i przeniesienia ich własności na rzecz członków spółdzielni, zawartych w latach 2006 - 2011, Spółdzielnia B. "[...]" na dzień 31 grudnia 2018 r. była użytkownikiem wieczystym gruntu położonego przy ul. [...], w udziale wynoszącym 266241/403676. Opłata z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej wynoszącej 266241/403676 części nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...], wynosiła 30.640,70 zł, a po uwzględnieniu 50 % bonifikaty w opłatach z tytułu użytkowania wieczystego gruntu wynosiła 15.320,35 zł. Wymieniona opłata z tytułu użytkowania wieczystego gruntu została ustalona orzeczeniem SKO nr KOX/3870/Po/17 z dnia 19 kwietnia 2019 r., natomiast bonifikata w opłatach z tytułu użytkowania wieczystego gruntu wynikała z umowy ustanowienia użytkowania wieczystego z dnia 20 grudnia 1965 r. i została udzielona na podstawie uchwały Prezydium Rady Narodowej nr 111/450 z dnia 21 maja 1963 r. w sprawie wprowadzenia obniżek opłaty rocznej za użytkowanie i wieczyste użytkowanie terenów na obszarze m.st. Warszawy. Wymienioną uchwałą Prezydium Rady Narodowej wprowadziło 50% obniżkę opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego za tereny oddane w użytkowanie wieczyste lokatorskim spółdzielniom mieszkaniowym. Rozstrzygnięcie sprawy, wobec niespornego stanu faktycznego, sprowadzało się więc do dokonania wykładni sformułowania zawartego w art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej: "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia", która pozwoli na stwierdzenie prawidłowości ustalenia jej wysokości, co jest przedmiotem sporu w sprawie. Jak już wcześniej zaznaczono, zgodnie z art. 7 ustawy przekształceniowej z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Sformułowanie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" niewątpliwie odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Przemawia za tym, zdaniem Sądu, przyjęta przez ustawodawcę forma aktu administracyjnego potwierdzającego zaistnienie przekształcenia w postaci zaświadczenia (art. 217 k.p.a.), które potwierdza jedynie określone fakty lub stan prawny (art. 218 § 1 k.p.a.). Z przepisu art. 4 ust. 4 ustawy przekształceniowej wynika, że w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (co nastąpiło z mocy prawa) oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 i zasadach jej wnoszenia. Skoro więc w myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej wysokość opłaty ponoszonej przez nowego właściciela gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, to w zaświadczeniu nie może być ustalona inna wysokość opłaty rocznej niż ponoszona wcześniej przez określonego użytkownika wieczystego. Wszak nie kreuje ono żadnego stosunku prawnego, a jedynie potwierdza istniejące fakty lub stan prawny. Podobnie jak samo przekształcenie, obowiązek uiszczenia opłaty następuje z mocy prawa – z dniem, w którym to przekształcenie następuje. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy przekształceniowej, jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Decyzja ta nie ma jednakże charakteru konstytutywnego i niczego nowego nie "ustala", co wynika z treści pozostałych przepisów omawianej ustawy. Zasady "ustalenia" opłaty w drodze decyzji są bowiem identyczne jak w przypadku obliczenia tej opłaty dla potrzeb podania informacji, o której mowa w art. 4 ust. 4 tej ustawy. Wynikają one, jak wyżej już wskazano, z art. 7 powołanej ustawy. Ponadto, stosownie do treści art. 7 ust. 4 ustawy przekształceniowej, w przypadku ustanowienia lub przeniesienia użytkowania wieczystego w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która zgodnie z postanowieniami umowy obowiązywałaby od dnia 1 stycznia 2019 r. Powyższe potwierdza, że wysokość rocznej opłaty przekształceniowej musi uwzględniać obniżki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustalone w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego. Wszak z omawianej ustawy nie wynika, jakoby dotychczas zawarte umowy w tym przedmiocie, w tym również zawarta w tej sprawie umowa z dnia 20 grudnia 1965 r., przestały obowiązywać. Dlatego skargę Prokuratora należało uznać za niezasadną. W zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie dokonało bowiem prawidłowej wykładni art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przyjmując, że skoro powołana ustawa nie zawiera szczególnych regulacji w tym zakresie, to pierwszeństwo należy dać wykładni językowej art. 7 ust. 2 tej ustawy, prowadzącej do wniosku, że opłata przekształceniowa ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, to jest w dniu 1 stycznia 2019 r. Przedstawiona wykładnia spornego przepisu oraz zbieżna argumentacja na jej poparcie jest konsekwentnie wyrażana w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1307/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 405/21 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Po 497/21). Powołany wyżej wyrok WSA w Gliwicach został wydany w sprawie, w której obniżka opłaty z tytułu użytkowania wieczystego została ustalona z uwzględnieniem 50% bonifikaty wynikającej z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (nieruchomość wpisana do rejestru zabytków). W rozpoznawanej sprawie 50% bonifikata została udzielona na podstawie uchwały Prezydium Rady Narodowej nr 111/450 z dnia 21 maja 1963 r. w sprawie wprowadzenia obniżek opłaty rocznej za użytkowanie i wieczyste użytkowanie terenów na obszarze m.st. Warszawy - z tytułu użytkowania wieczystego za tereny oddane w użytkowanie wieczyste lokatorskim spółdzielniom mieszkaniowym. Sąd podziela pogląd wyrażony w ostatnio powołanym wyroku, zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych, aby różnicować rozumienie powołanego przepisu art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej w zależności od tego, jakie było źródło bonifikaty obniżającej opłatę z tytułu użytkowania wieczystego, a więc czy bonifikata wynikała z umowy, z ustawy, czy też z uchwały. Podstaw takich nie stanowi treść cytowanego art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Jeśli zaś chodzi o argumentację skargi dotyczącą interesu finansowego organów samorządowych, to zgodnie z treścią art. 167 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.