I SA/Wa 2437/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po ponownym rozpoznaniu na wniosek B. K. (dalej "skarżącej") sprawy zakończonej postanowieniem SKO z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi, utrzymało własną decyzję w mocy. II. Zaskarżone postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r. zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2013 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do SKO o stwierdzenie nieważności Aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1977 r. nr [...] (dalej "aktu") wydanego przez Naczelnika Gminy M. 2. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., wydanym na podstawie art.61a k.p.a., SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie, powołując się na prawną niedopuszczalność wszczynania postępowań o stwierdzenie nieważności aktów własności ziemi, wynikającą z art.63 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 231, poz.1700 z późn.zm.). 3. Skarżąca wniosła do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. III. Rozpatrzywszy ponownie zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. sprawę zakończoną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., SKO utrzymało własne postanowienie w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonego obecnie postanowienia SKO podtrzymało dotychczas prezentowaną ocenę prawną sprawy. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na postanowienie SKO, podnosząc przeciwko orzeczeniu następujące zarzuty: - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.19 ust.2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz.856 ze zm.) oraz w art.7, art.50 § 1, art.76a § 1, art.78 § 1 oraz art.86 k.p.a. poprzez rażące zaniechanie przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz przyjęcie, iż to wyłącznie rolą skarżącej, a nie organu administracji jest zgromadzenie dowodów w przedmiotowej sprawie, - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 w związku z art.77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art.63 ust.2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w związku z art.61 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż norma wyrażona w powyższym przepisie ma zastosowanie w niniejszej sprawie oraz z tej przyczyny odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi pomimo tego, że akt ten jest bezwzględnie nieważny, a zatem w ogóle nie stanowi decyzji administracyjnej i nie wywołuje żadnych skutków prawnych; ponadto nawet gdyby przyjąć, że bezwzględna nieważność kwestionowanego aktu nie ma miejsca to uznać należy, że akt ten nie ma przymiotu ostateczności, z czym wiąże się brak możliwości stosowania do niego art.63 ust.2 ustawy. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonego do Sądu postanowienia SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem rozpatrywanego przez SKO żądania skarżącej, sformułowanego we wniosku z dnia 2 kwietnia 2013 r., było stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi, wydanego na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91), dalej "ustawy z 1971 r.". W związku z tak zakreślonym przedmiotem wniosku SKO zasadnie zastosowało w sprawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w świetle którego do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Z przepisu tego wynika prawna niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktów własności, wydanych na podstawie ustawy z 1971 r. Okoliczność ta obligowała SKO do zastosowania w sprawie instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, uregulowanej w art.61a § 1 k.p.a. 2. Celem regulacji, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r., było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje (akty własności ziemi), wydane na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971 r. Interpretując znaczenie użytego w art.63 ust.2 sformułowania "nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących..." nie należy pomijać wskazanego wyżej celu. Dla jego osiągnięcia wystarczające jest rozumienie powyższej regulacji jako całkowicie zakazującej podważania decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak i zakazującej postępowań mogących do takiego skutku prowadzić (por. wyrok NSA z 28 maja 2008 r., II OSK 571/07). Konstatacja taka oznacza, że obecnie brak jest jakiejkolwiek możliwości weryfikacji decyzji (aktów własności ziemi) wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 (OTK z 2000 r. Nr 1, poz. 5) i z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 (OTK z 2000 r. Nr 4, poz. 110) oceniał zgodność art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z Konstytucją. W drugim z przytoczonych wyroków Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że akty własności ziemi przestały być wydawane w kwietniu 1982 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). Zatem osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania, nie tylko przed organami administracji, ale i także przed sądem powszechnym. Trybunał Konstytucyjny podniósł również, że wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. 3. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze, dotyczące błędnego zastosowania w sprawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa są niezasadne. Ponadto, organ wyjaśnił w wyczerpujący sposób, spełniający wymagania stawiane przez art.107 § 3 k.p.a., dlaczego przepis ten należało zastosować, przedstawiając przy tym stan faktyczny sprawy. 4. W toku zarówno postępowania administracyjnego, jak i sądowego skarżąca nie przedłożyła dowodów na poparcie twierdzenia (mającego w ocenie skarżącej uzasadniać brak podstaw do stosowania art.63 ust.2 ustawy z 1991 r.), że kwestionowany akt własności ziemi (zaopatrzony klauzulą prawomocności na dzień [...] stycznia 1978 r.) nie uzyskał przymiotu ostatecznego orzeczenia administracyjnego z racji złożenia przez poprzedniczkę prawną skarżącej odwołania od tego aktu, zdaniem skarżącej nierozpoznanego do dnia dzisiejszego. Podkreślić należy, że w sytuacji w której wywodzone przez skarżącą fakty nie znajdowały potwierdzenia w dokumentacji archiwalnej posiadanej przez organ, na skarżącej spoczywał obowiązek współpracy z organem w celu wyczerpującego wyświetlenia stanu faktycznego sprawy, tj. obowiązek przedłożenia dokumentacji, mogącej w sposób pośredni lub bezpośredni uprawdopodobnić złożenie przez poprzedniczkę prawną skarżącej odwołania od kwestionowanego orzeczenia. Twierdzenia skarżącej w tej kwestii, nie wsparte dowodami, nie mogą mieć w tej sytuacji znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. 5. Niezależnie od braku w ocenie Sądu podstaw do traktowania kwestionowanego aktu własności ziemi jako aktu dotkniętego tzw. bezwzględną nieważnością, podnieść na marginesie należy, że nawet hipotetyczne podzielenie oceny skargi odnośnie tego, że w następstwie obciążenia tego rodzaju nieważnością kwestionowany akt nie stanowi decyzji administracyjnej i nie wywołuje żadnych skutków prawnych, powodowałoby konieczność odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego aktu (jako aktu nie posiadającego przymiotu orzeczenia administracyjnego, które weszło do obrotu prawnego). 6. Wątpliwości Sądu nie budzi właściwość organu w przedmiocie załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 33/05, rozstrzygnął spór kompetencyjny między wojewodą i samorządowym kolegium odwoławczym, uznając samorządowe kolegium odwoławcze za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi. Stanowisko to należy podzielić. W świetle powyższych okoliczności skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.