I SA/Wa 2449/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Piotr Przybysz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. P., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2013r. Nr [...] odmawiającą przyznania L. S. pomocy finansowej na sfinansowanie zakup żywności oraz opłacenie energii elektrycznej. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: L. S. w dniu 9 grudnia 2013 r. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności. Celem ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej oraz dochodowej wnioskodawcy w dniu 10 grudnia 2013 r. strony umówiły się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Termin ustalono na dzień 16 grudnia 2013 r. W dniu 16 grudnia 2013 r. L. S. złożył kolejny wniosek o przyznanie pomocy na zakup żywności oraz dodatkowo na opłatę za energię elektryczną. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. Nr [...] Prezydent W. odmówił przyznania L. S. wnioskowanej pomocy finansowej z uwagi na uniemożliwienie przez wnioskodawcę przeprowadzenie pracownikom organu umówionego wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego pracownicy socjalni w celu ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy poprosili o udzielenie informacji odnośnie osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe. L. S. oświadczył, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nieletni syn wspólnie mieszkający pozostaje w oddzielnym gospodarstwie domowym ze swoją matką B. C. Wnioskodawca złożył również oświadczenie, iż nie osiąga własnego dochodu, zaś jedynym źródłem jego utrzymania jest pomoc żywnościowa otrzymana w miesiącach listopad 2013 r. oraz grudzień 2013 r. od matki swojego syna w postaci "dwa do trzech posiłków dziennie, tj. śniadania, obiady, kolacje." Wobec powzięcia przez pracowników wątpliwości, czy będąc na utrzymaniu innej osoby można prowadzić z mą odrębne gospodarstwo domowe, poproszono o doprecyzowanie sytuacji dochodowej i rodzinnej. W odpowiedzi skarżący stał się agresywny, co skutkowało opuszczeniem mieszkania przez pracowników pomocy społecznej. Organ podkreślił, że ze spotkania w dniu 16 grudnia 2014 r. pracownik socjalny sporządził w dniu 19 grudnia 2013 notatkę służbową. Po rozpoznaniu odwołania L. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2013r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Powołując się zaś na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organ wyjaśnił, że wynikający z ustawy obowiązek współdziałania osoby wnioskującej o udzielenie jej pomocy z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Na tej podstawie organ uznał, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Kolegium wyjaśniło również, iż podejmując decyzję na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ działa w ramach uznania administracyjnego i ocenia, czy brak współdziałania osoby ubiegającej się przyznanie pomocy może być podstawą jej udzielenia. W ocenie Kolegium zebrany materiał dowodowy wskazywał na brak współdziałania wnioskodawcy z organem. Zdaniem SKO zachowanie skarżącego skutkujące nieudaną próbą przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, uniemożliwiło pracownikom organu pierwszej instancji ustalenie rzeczywistej sytuacji życiowej wnioskodawcy, co musiało skutkować odmową przyznania wnioskowanej pomocy. Na decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. L. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie, zarzucając organom m.in. niewłaściwe zastosowanie przepisów, błędy formalne i rachunkowe. W uzasadnieniu skargi L. S. wskazał, że w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego, pracownicy opieki społecznej nie uwzględnili jego stanu zdrowia i traktowali go nieodpowiednio. "Grozili, straszyli, przesłuchiwali i podejrzewali", wmawiając mu, że obca osoba, która z nim mieszka ma wobec niego obowiązek alimentacyjny. Ponadto jeden z pracowników ośrodka "wykazał bardzo niezrównoważony stan emocjonalny: bez powodu zaczął się bać i wycofywać. Przerwał przeprowadzenie wywiadu i wyszedł, a w protokole oświadczył nieprawdę, że odmówiłem współpracy". Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 28 listopada 2014 r. pełnomocnik z urzędu skarżącego radca prawny M.P. uzupełnił wniesiona skargę, zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 7, art. 77 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak udokumentowania faktu przeprowadzenia w stosunku do skarżącego wywiadu środowiskowego w drodze kwestionariusza wywiadu, pomimo obowiązku sporządzenia takiego dokumentu przez organ, co uniemożliwia ustalenie dokładnego przebiegu wywiadu środowiskowego oraz zweryfikowania podnoszonych przez organy obu instancji okoliczności, że skarżący odmówił współdziałania w zakresie ustalenia swojej sytuacji życiowej i majątkowej oraz uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co skutkowało odmową przyznania mu świadczenia, o które się ubiegał, a w konsekwencji przemawia także za przyjęciem, że wobec braku podjęcia innych działań zmierzających do ustalenia sytuacji majątkowej i życiowej skarżącego organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego w sposób prawidłowy i pełny; 2) § 1 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego poprzez brak sporządzenia kwestionariusza wywiadu środowiskowego, pomimo że obowiązek taki wynika z przywołanych oraz pozostałych przepisów rozporządzenia, co nie pozwala na ocenę prawidłowości podjętych przez organ czynności oraz prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego na skutek tych czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W., nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, dalej – u.p.s) odmawiającą przyznania L. S. pomocy finansowej na sfinansowanie zakup żywności oraz opłacenie energii elektrycznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo ustawodawca w art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy wskazał, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to obowiązek aktywnego współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej, w tym m. in. udzielanie odpowiedzi mających na celu zobrazowanie sytuacji faktycznej takiej osoby. W myśl art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości – jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu powołanego wyżej art. 11 ust. 2 ustawy, jest uniemożliwienie przeprowadzenia pracownikowi socjalnemu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stanowisko to ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 60/11, z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 84/10, z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 554/09) i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni je podziela. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do treści art. 107 ust. 1 u.p.s, rodzinny wywiad środowiskowy służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. W myśl zaś § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712) wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy (§ 2 ust. 5 rozporządzenia). Z powyższego wynika zatem, że wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podkreśla się, że jest on nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika tymczasem, że po złożeniu przez L. S. wniosków o przyznanie pomocy finansowej, pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej [...] podjęli próby przeprowadzenia z wnioskodawcą stosownego wywiadu środowiskowego. Strony uzgodniły termin na dzień 16 grudnia 2013 r. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności notatki służbowej sporządzonej przez starszego pracownika socjalnego E. K. w dniu 19 grudnia 2013 r. w trakcie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pracownicy powzięli wątpliwości, co do tego, czy skarżący rzeczywiście prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe z synem i jego matką, skoro jak sam wskazał (pisemne oświadczenie z dnia 16 grudnia 2013 r.) pozostaje na jej faktycznym utrzymaniu. Wobec czego “pracownicy socjalni poprosili Pana L. S. o doprecyzowanie swojej sytuacji dochodowej i rodzinnej, gdyż z przedstawionych informacji trudno przyjąć, ze będąc na utrzymaniu innej osoby można prowadzić z mą odrębne gospodarstwo domowe. Pomimo wielokrotnych próśb pracowników socjalnych o wyjaśnienie powyższej kwestii, nie udało się ustalić aktualnej sytuacji życiowej Pana L. S.. W/W uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie dopuszczał pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej do głosu, zachowywał się agresywnie, krzyczał, gestykulował i wymachiwał w ich kierunku rękami. Pomimo prób załagodzenia atmosfery Pan L. S. nie uspokoił się, a jego agresja słowna nasilała się. W związku z takim zachowaniem Pana L. S. pracownicy socjalni zmuszeni byli do przerwania czynności służbowych i opuszczenia mieszkania W/W". W świetle przedstawionych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], mocą której odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, jest zgodna z prawem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działania skarżącego, w tym brak odpowiedzi na pytania zadawane przez pracowników pomocy społecznej, uniemożliwiły przeprowadzenie pracownikom socjalnym stosownego wywiadu środowiskowego. Pamiętać należy bowiem, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej musi mieć na względzie, że rodzinny wywiad środowiskowy jest nie tylko obligatoryjnym, ale również sformalizowanym elementem postępowania wyjaśniającego. Ubiegający się o pomoc, musi liczyć się z koniecznością jego przeprowadzenia. Sposób przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, w tym zakres informacji ustalanych w jego trakcie oraz rodzaje dokumentów, na podstawie których ustalana jest sytuacja osobista, rodzinna, dochodowa i majątkowa osoby lub rodziny, nie są pozostawione uznaniu pracownika socjalnego. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 28 listopada 2014 r. odnoszącego się do braku w aktach sprawy udokumentowania faktu przeprowadzenia w stosunku do skarżącego wywiadu środowiskowego w drodze kwestionariusza wywiadu, uznać go należy za niezasadny. Przede wszystkim wskazać należy, że pracownik socjalny wypełnia kwestionariusz osobowy, o którym mowa w § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, jedynie w sytuacji faktycznego przeprowadzania wywiadu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie z przyczyn, o których mowa powyżej, w ogóle nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, z którego uzyskane informacje znalazłyby odzwierciedlenie w kwestionariuszu, którego wzór znajduje się w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia. W tej sytuacji, uwzględniając postawę i zachowanie skarżącego (uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego), wskazać należy na brak woli strony do współdziałania z instytucją pomocy społecznej. Słusznie zatem organy orzekające uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniające odmowę udzielenia wnioskowanej pomocy. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem. Wniesiona skarga jest zatem bezzasadna i podlega oddaleniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy.