I SA/Wa 2452/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę I. Stan faktyczny 1. Na wniosek spadkobierców byłego właściciela nieruchomości położonej w [...] T. M. R. Wojewoda [...] wszczął postępowanie administracyjne o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko- parkowy majątku [...], gmina [...], powiat [...], wraz z nierozdysponowaną na rzecz osób trzecich częścią gruntu nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.; dalej jako: "dekret"). 2. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], Wojewoda [...], odmówił stwierdzenia, iż nieruchomość objęta wnioskiem następców prawnych T. M. R. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1847/06, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. 4. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], odmówił stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy wraz z częścią gruntów majątku [...], gm. [...], nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. 5. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji uznając, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2265/10, uchylił zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji i orzekł, że rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany do merytorycznej oceny odwołania skarżących, zakończonej wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. 7. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w pkt 1) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], w zakresie w jakim orzeka, że zespół pałacowo-parkowy, położony na dzisiejszych działkach nr: [...] oraz [...] w [...], gm. [...], podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, w pkt 2) stwierdził, że nieruchomości wskazane w punkcie pierwszym nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu oraz w pkt 3) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Minister stwierdził, że rozpatrując sprawę związany jest zapadłymi w tej sprawie wyrokami WSA w Warszawie z dnia: 28 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1847/06, oraz 24 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2265/10. WSA w Warszawie wyrokiem dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1847/06, zobowiązał organy administracji publicznej do zbadania związku funkcjonalnego pomiędzy poszczególnymi częściami nieruchomości ziemskiej. Organ odwoławczy wskazał, że objęta wnioskiem nieruchomość wchodziła w skład majątku ziemskiego w [...], zapisanego od 1924 roku w księdze wieczystej KW "[...]" [...] (później KW [...]) - jako własność T. R. - radcy Ziemiańskiego Towarzystwa [...]. Zgodnie z odpisem KW nr [...] (dawniej [...]) prawo własności wpisane w wykazie księgi wieczystej [...] zostało przepisane w dniu 17 lutego 1950 r. na rzecz Skarbu Państwa. Podstawę prawną do orzekania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ww. wniosku stanowił § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Zdaniem Ministra, znajdujące się w sprawie materiały wskazują, iż zespół pałacowo - parkowy w [...] stanowił terytorialnie wyodrębnioną część majątku ziemskiego i spełniał funkcję wyłącznie rezydencjalną. Jak wynika z karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa, charakter i wzajemne położenie zabudowań nieruchomości ziemskiej w [...] pozwoliły na wyraźne wyodrębnienie w tej nieruchomości części rezydencjonalnej, podwórza gospodarczego i kolonii mieszkalnej. W skład części rezydencjonalnej wchodził: pałac usytuowany w południowej części parku oraz park. Pałac umieszczony był na rzucie prostokąta, podpiwniczony, parterowy ze środkową 3-osiową częścią piętrową. O wartości architektonicznej pałacu może świadczyć, że został on później wpisany - na podstawie decyzji z dnia [...] września 1992 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] - do rejestru zabytków województwa [...] pod nr rejestru [...] [dowód: dokumentacja Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] przysłana przy piśmie z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...]]. W pałacu - zbudowanym w 1925 r. przez T. R. - mieściła się kolekcja obrazów Malczewskiego, Fałata, Kossaka, Kozakiewicza, Hoffmana i innych. Poza wyżej wymienionym pałacem, zespół pałacowo-parkowy w [...] tworzył również park pałacowy o układzie krajobrazowym, powstały w 2 połowie XIX wieku i na przełomie XIX/XX wieku. O walorach parku może świadczyć, że został on wpisany - na podstawie decyzji z dnia [...] września 1984 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - do rejestru zabytków województwa [...] pod nr rejestru [...]. Część południową parku stanowiła przestrzeń otwarta z pojedynczymi starymi drzewami, np. lipy, topola włoska, platan klonolistny, robinia akacjowa. W północno-wschodnim kierunku ciągnął się największy kompleks drzewostanu. Północny fragment parku, poprzecinany licznymi ciągami komunikacyjnymi, okalał z trzech stron szpaler grabowy [dowód: dokumentacja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]], Łącznie w parku na początku lat osiemdziesiątych XX wieku występowało 31 gatunków drzew i krzewów, wśród których nie było drzew owocowych. Roślinność parkowa i struktura parku nie wskazywały na to, że mogła być tam prowadzona działalność rolna. Również nigdzie na obszarze parku nie znajdowały się użytki rolne. Organ zauważ, że identyfikacja gruntów, na których znajdował się powyższy zespół pałacowo-parkowy nastąpiła w oparciu o dokumenty konserwatora zabytków oraz informacje wskazane w dniu 3 kwietnia 2008 r. przez Starostwo Powiatowe w [...]. Zgodnie z powyższymi dokumentami zespół pałacowo-parkowy umiejscowiony był na gruntach, które zlokalizowane są w obrębie [...] i mają numery ewidencyjne: [...] oraz [...] [dowód: wypis z rejestru gruntów z dnia 30 stycznia 2013 r.]. Działki powyższe mają uregulowane księgi wieczyste odpowiednio o numerach: KW [...] i [...], z wpisami prawa własności Gminy [...]. Działka nr [...] - na której znajdowała się część parku - składa się z terenów rekreacyjno-wypoczynkowych i zajmuje powierzchnię [...] ha. Natomiast działka o nr [...] - na której posadowiony jest dwór oraz część parku - składa się z innych terenów zabudowanych o powierzchni [...] ha oraz terenów rekreacyjno-wypoczynkowych o powierzchni [...] ha, zajmując łącznie powierzchnię [...] ha. Łączna powierzchnia zespołu pałacowo- parkowego w [...] wynosi ok. [...] ha [dowód: pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 3 kwietnia 2008 r. wraz z załącznikami, plany zespołu dworsko-parkowego oraz zespołu folwarcznego, stanowiące część karty ewidencyjnej zabytków]. Powyższe zagospodarowanie gruntów można również odczytać z analogowych map ewidencyjnych z: 1963 r. oraz 1977 r. z terenu wsi [...], arkusz 1, przekazanych do tutejszego Ministerstwa przez Starostwo Powiatowe w [...] w dniu 3 marca 2014 r. (pismem znak: [...]). Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zwłaszcza dokumentacją konserwatorską, wskazywana wyżej granica zespołu pałacowo-parkowego pokrywała się z obszarem działek nr: [...] i [...]. Nie można więc tu uznać - tak jak wnosili wcześniej skarżący - że w skład zespołu dworsko-parkowego w [...] wchodziła działka o nr [...] oraz dawna działka nr [...]. W ocenie Ministra, nie można zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawców, iż przejęta przez Skarb Państwa, lecz nierozdysponowana na rzecz osób trzecich, część majątku [...], nie podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Powyższe grunty w zakresie działek nr: [...] (obecnie: [...], [...], [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) - stanowiły użytki rolne, bądź były położone w bezpośrednim otoczeniu większych kompleksów rolniczych. Organ wskazał, że choć nie jest szczegółowo znana przedwojenna charakterystyka wszystkich powyższych użytków, to w zgromadzonym dość obszernym materiale dowodowym nie znajduje się żaden dowód, wskazujący, iż powyższe użytki nie mogły być wykorzystywane rolniczo. Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, powyższe grunty nie stanowiły zespołu pałacowo-parkowego w [...]. Przejęte grunty mogły być więc przeznaczone na realizację celów reformy rolnej wyszczególnione w art. 1 ust. 2 lit. a-e) dekretu. Przejęte grunty wchodziły w skład nieruchomości ziemskiej, która obszarowo podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Organ zauważył również, że wnioskodawcy dopuszczali kwestię wycofania się z powyższego żądania, wskazując w piśmie z dnia 22 stycznia 2008 r. kierowanym do Wojewody [...], że "gdyby organ doszedł do przekonania, iż wniosek nie zasługuje na uwzględnienie w zakresie nierozdysponowanej części nieruchomości, wnioskodawcy składają wniosek ewentualny ograniczony wyłącznie do zespołu dworsko-parkowego". 8. Gmina [...] wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając: a) naruszenie w sposób rażący przepisów postępowania, mających wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy; b) art. 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie; c) rażące naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu w zw. z § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomości położone na działkach nr [...] i [...] w [...] gm. [...] nie podlegały przejęciu na rzecz Skarbu Państwa pomimo ich rolniczego charakteru. 9. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ, dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "Ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarg. 2. Sąd w całości podziela ustalenia Ministra co do charakteru nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy, jak też jej poszczególnych jej składników. Zasadnie rozważono wzajemne powiązania oraz charakter zespołu dworsko-parkowego, dowodząc braku związku funkcjonalnego z częścią rolną w obrębie całości. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, zespół dworsko-parkowy majątku [...] w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa pełnił funkcję mieszkalną. Nie był wykorzystywany do działalności w produkcji rolnej (co jest niezbędne do uznania go za nieruchomość ziemską), ani nie prowadzono z niego bezpośredniego zarządu doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej, a więc nie występował tutaj w/w związek funkcjonalny. Doprowadziło to do zasadnej konkluzji, że nie stanowi ona nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. 3. Pojęcie "związku funkcjonalnego", które zostało wprowadzone przez orzecznictwo sądowe dla wykładni przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a na które powołał się organ w zaskarżonej decyzji nie stanowi źródła prawa. Jednakże organ nie oparł decyzji na obowiązującym orzecznictwie, a jedynie dokonał wykładni art. 2 ust. 1 lit 3) dekretu zgonie z tym orzecznictwem. Natomiast przeznaczenie zespołu dworsko-parkowego, po jego przejęciu przez Państwo, nie ma znaczenia dla oceny, czy podpadał on pod działanie wymienionego przepisu dekretu. 4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 dekretu w zw. z § 44 rozporządzenia wykonawczego stwierdzić należy, że próbę zdefiniowania pojęcia "nieruchomość ziemska" na potrzeby dekretu podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. o sygn. akt W 3/89 (publ. OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska przyjętego w tej uchwale, przez to pojęcie należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Jeżeli nawet na mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą, nie oznacza to, że utraciły walor poznawczy, czy też nie mogą być brane pod uwagę jako dyrektywy interpretacyjne w procesie stanowienia lub stosowania prawa. Uchwały te zachowują aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, gdyż ich wartość i przydatność dla praktyki wynika z ich treści, nie zaś z formalnie nadanego im statusu prawnego. Na poparcie tezy, że na cele reformy rolnej określone w punktach "d" i "e" w art. 1 ust. 2 dekretu mogły być również przejmowane pałace, dwory czy budynki mieszkalne, przywołuje się niekiedy przepisy § 44 pkt 3 i 4 rozporządzenia. Jednakże pomija się przy tym, że postanowienia rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do dekretu, nie mogły rozszerzać zakresu działania dekretu. Jeżeli występuje rozbieżność pomiędzy postanowieniami art. 2 ust. 1 dekretu a § 44 rozporządzenia, to w tym zakresie postanowienia rozporządzenia są sprzeczne z dekretem. Z postanowień rozporządzenia – aktu niższej rangi nie można wyprowadzać wniosków co do rozumienia postanowień dekretu – aktu wyższej rangi w sposób odbiegający od treści dekretu lub ją modyfikujący, a tym bardziej rozszerzać na tej drodze jego zakresu działania (przedmiotowego, podmiotowego). Jest to podstawowa reguła wykładni prawa i jeśli nawet nie przestrzegał jej ówczesny prawodawca, nie upoważnia to obecnie stosujących to prawo do takiego samego postępowania, zwłaszcza jeżeli miałoby to prowadzić do bardziej rygorystycznego w konsekwencjach rozumienia przepisów dekretu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r. o sygn. akt III ARN 23/92, publ. OSP 1993, nr 3, poz. 47). 4. W ocenie Sądu, zarzuty skargi są całkowicie nieuzasadnione, organ w sposób wzorowy przeprowadził postępowanie dowodowe, w szczególności odwołując się do dokumentacji stanowiącej podstawę wpisu dworu i parku do rejestru zabytków. Również katastralna identyfikacja nieruchomości została w sposób przekonujący uzasadniona. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.