I SA/Wa 2454/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., wydanym po rozpoznaniu wniosku D. T. (Skarżący), Starosta [...] (Starosta) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczenia rodzaju użytku gruntowego, poprzez zastąpienie obecnego oznaczenia "dr" - drogi na "użytek rolny" w stosunku do działki oznaczonej nr [...], o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] gmina [...], która zgodnie z prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] księgą wieczystą nr [...] stanowi własność Gminy [...] (Gmina). Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ powołał art. 61a i 124 k.p.a. oraz art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 725; dalej: "Prawo geodezyjne i kartograficzne"). Organ wyjaśnił, że pierwszeństwo w aktualizacji ewidencji gruntów i budynków posiada właściciel nieruchomości, który w tej sprawie jest Gmina, ujawniona w księdze wieczystej. Wskazał również, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że właściciel Nieruchomości wielokrotnie zwracał się do Skarżącego o przywrócenie bezprawnie naruszonego posiadania działki. Zatem nie można uznać go za stronę postępowania, gdyż nie jest jej właścicielem a jedynie posiadaczem – wbrew woli właściciela, który wyraźnie w sposób oczywisty i jednoznaczny okazuje sprzeciw co do działań posiadacza. Organ powołał się w tym zakresie na wyrok z 7 września 2018 r. I Ca 208/18 wydany w sprawie z powództwa Gminy o zaniechania naruszeń własności spornej Nieruchomości. Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (Inspektor) postanowieniem z [...] września 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Jak podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 oraz 144 k.p.a. Inspektor podzielił w pełni ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji i ich ocenę prawną. Wskazał dodatkowo, że aktualizacja danych w ewidencji gruntów może nastąpić na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wskazał, że o tym kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga posiadanie interesu prawnego, który musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Inspektor podkreślił, że jak wynika z wyroku z 26 lutego 2018 r., Skarżącemu nakazano zaniechania naruszania prawa własności Nieruchomości poprzez prowadzenie jakichkolwiek prac polowych i utrudnianie przejazdu i przechodu. Skarżący wniósł na powyższe postanowienie skargę do tutejszego sądu podnosząc w niej zarzut naruszenia : 1. art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjne i kartograficznego przez jego rażąco błędną wykładnię, która doprowadziła do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany oznaczenia "dr" drogi na użytek rolny, w stosunku do Nieurchomści, mimo że przepis ten wprost wskazuje, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania, a Skarżący samodzielnie włada gruntami, tj. ww. Nieruchomością na zasadach samoistnego posiadania, czego organ - wbrew jednoznacznej treści przepisu - nie ustalił, ograniczając się do wyjaśnienia zagadnienia kto jest właścicielem Nieruchomości według księgi wieczystej (Gmina) i prowadzonych w tym zakresie sporów sądowych pomiędzy Skarżącym jako posiadaczem samoistnym Nieruchomości, a Gminą, choć właśnie te spory wskazują, że to Skarżący jest samoistnym posiadaczem Nieruchomości, zatem odmawiając wszczęcia postępowania organ dokonał wykładni per non est art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, pomijając część tego przepisu, konkretnie zwrot normatywny "lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania", jak również oparł rozstrzygnięcie na nienormatywnym (ponieważ nie wynikającym z żadnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa) stwierdzeniu, że cyt. str. 4 zaskarżonego Postanowienia: "(...) priorytet we wnioskowaniu o aktualizację ewidencji gruntów i budynków posiada właściciel nieruchomości (...), podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego powinna prowadzić do wniosku, że podmiot faktycznie władający gruntem na zasadach samoistnego posiadania jest uprawniony, na podstawie tegoż przepisu, do złożenia wniosku o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowej Nieruchomości, a więc obowiązkiem organu, znajdującym swoje źródło w ww. przepisie powszechnie obowiązującego prawa jest ustalić, czy wnioskodawca faktycznie "włada gruntami na zasadach samoistnego posiadania", wobec tego czy wnioskodawca jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy k.p.a., niezależnie od tego, czy istnieje (lub nie) ujawniony w księdze wieczystej właściciel nieruchomości (w okolicznościach niniejszej sprawy prawo własności gruntu jest akurat kwestią sporną); 2. art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na zaniechaniu przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy Skarżący faktycznie włada Nieruchomością na zasadach samoistnego posiadania, a w konsekwencji wadliwe, arbitralne przyjęcie, że Skarżący, będąc wnioskodawcą o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków, nie posiada przymiotu strony (wniosek nie pochodzi od strony), mimo że na przeciwną okoliczność Skarżący przedstawił miarodajne dowody, które zostały w całości pominięte przez organ; 3. art. 61a § 1 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, na zasadzie, że Skarżący nie jest stroną w sprawie (nie ma interesu prawnego), mimo że dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie do sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, natomiast w realiach niniejszej sprawy kwestia powyższa wymaga co najmniej wyjaśnienia w toku postępowania dowodowego; 4. w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia Starosty w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem wydanego w sprawie z powództwa Skarżącego o naruszenie posiadania - na okoliczności, iż Skarżący włada Nieruchomością na zasadach samoistnego posiadania, tj. niezależnie od woli właściciela - Gminy [...] jako ujawnionego w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zgodnie z którym informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Skarżący wywodzi, że skoro włada gruntem na zasadach samoistnego posiadania Nieruchomości, to z mocy przepisu art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przysługuje mu przymiot strony a w konsekwencji możliwość żądania aktualizacji wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Organy obu instancji poglądu tego nie podzieliły uznając, że skoro Nieruchomość stanowi własność Gminy ujawnionej w księdze wieczystej, to Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę rację w tym sporze należało przyznać organom administracji. Przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego daje przewiduje możliwość wystąpienia z wnioskiem o dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków przez podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy to jest przez właścicieli nieruchomości, podmioty we władaniu których w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości oraz w przypadku gruntów, dla których nie można ustalić ich właścicieli z uwagi na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów lub innych dokumentów - podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Dodatkowo, art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przewiduje, że z wnioskiem o aktualizację danych może wystąpić samoistny posiadacz nieruchomości. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że pierwszeństwo aktualizacji danych w ewidencji gruntów ma właściciel nieruchomości. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę stanowisko to uznać należy za prawidłowe. W sytuacji w której właściciel w ewidencji gruntów i budynków wpisany jest właściciel, który ujawniony jest również w księdze wieczystej nieruchomości i który jest znany, nie ma podstaw do uznania, że jakikolwiek podmiot trzeci uprawniony jest do żądania wszczęcia postępowania. Z przepisów art. 2 pkt 8 i art. 4 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że ewidencja gruntów i budynków stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami, Obowiązkiem Starostów jest z kolei zadbanie o aktualność informacji zawartych w ewidencji. Z tego też powodu organy administracji uprawnione są do nakładania obowiązków wynikających z art. 22 ust. 3 i 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przyznanie określonemu podmiotowi uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych w ewidencji gruntów wiąże się z jednoczesną możliwością nałożenia przez organ na ów podmiot obowiązku przeprowadzenia czynności niezbędnych dla aktualizacji ewidencji. Jedynie w sytuacji w której właściciel ujawniony w ewidencji gruntów (i wpisany do księgi wieczystej lub zbioru dokumentów) może pojawić się konieczność zwrócenia się do ewentualnego samoistnego posiadacza z żądaniem dopełnienia czynności o których mowa w art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast w sytuacji w której właściciel nieruchomości ujawniony w ewidencji jest znany (tak jest w niniejszej sprawie) brak jest zatem podstaw do przyznawania interesu prawnemu do żądania dokonania zmian w ewidencji gruntów. Przyznanie w takiej sytuacji interesu prawnego podmiotowi innemu niż właściciel oznaczałoby ingerencję w wynikającą z art. 21 ust. 1 Konstytucji zasadę ochrony prawa własności. Sąd zwraca uwagę, że jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, Skarżący narusza prawo własności przysługujące Gminie. Gmina wystąpiła przeciwko Skarżącemu z powództwem zmierzającym do ochrony przysługującego jej prawa własności i powództwo to zostało uwzględnione (wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2018 r. [...], od którego apelacja Skarżącego oddalona została wyrokiem z [...] września 2018 r. [...]). Co więcej, jak wynika z dołączonego do wniosku o wszczęcie postępowania wyroku z [...] marca 2019 r. [...], Gmina udzieliła osobie trzeciej w stosunku do Skarżącego prawa używania działki [...] w zakresie przejazdu i przechodu (jak wynika z uzasadnienia wyroków z [...] lutego 2018 r. [...] i z [...] września 2018 r. [...] działka [...] stanowi część działki nr [...]). Zatem nawet dokumenty złożone przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego poddają w wątpliwości, czy rzeczywiście można uznać go za samoistnego posiadacza Nieruchomości. Sądowi znany jest wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 in fine Prawa geodezyjnego i kartograficznego tworzy nową jakość, nową autonomiczną podstawę, dającą szczególne uprawnienie podmiotom, które twierdzą, że są samoistnymi posiadaczami i nie są wpisane do rejestru - do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji. (por. wyrok NSA z 13 lutego 2018 r. I OSK 765/16). Pogląd ten wyrażony został jednak na tle innego stanu faktycznego, niż stan faktyczny istniejący w niniejszej sprawie. Dotyczył on bowiem sytuacji, w której podmioty przypisujące sobie przymiot samoistnego posiadacza wnosiły o ujawnienie ich w ewidencji gruntów. Tymczasem w niniejszej sprawie Skarżący wnosił o dokonanie wpisanie w ewidencji gruntów innego sposobu użytkowania działki. Zatem zarzuty objęte punktami 1-2 petitum skargi uznać należało za niezasadne. Zarzut objęty punktem 3 skargi również jest niezasadny. W przedmiotowej sprawie już z dokumentów złożonych przez Skarżącego wynikało, że nie przysługuje mu przymiot strony, z uwagi na fakt, że nie jest właścicielem nieruchomości. Organ pierwszej instancji postąpił zatem prawidłowo stosując art. 61a k.p.a. i odmawiając wszczęcia postępowania W konsekwencji, również zarzut objęty punktem 4 petitum skargi jest niezasadny. Sąd wskazuje końcowo, że dołączony przez Skarżącego do skargi wyrok Sądu [...] w [...] z [...] marca 2019 r. znajdował się już w aktach administracyjnych sprawy, zatem nie zachodziła konieczność dopuszczania i przeprowadzania z niego dowodu. Uznanie zarzutów skargi za bezzasadne skutkowało koniecznością oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 151 p.p.s.a.