I SA/Wa 2456/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. G. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć dwadzieścia 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć dwadzieścia 80/100) złotych. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmawiającą ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną – ul. [...] w J., stanowiący działki ew. nr "A3" o pow. [...] m2 z obr. [...] oraz nr "A2" o pow. [...] m2 z obr. [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniach 16 stycznia 2001 r., 9 listopada 2001 r., 10 stycznia 2002 r., 12 lutego 2002 r. i 25 lutego 2002 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęły wnioski A. P., M. P., M. G., S. K. i J. K. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną (gminną) – ul. [...] w J. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] zawiesił postępowanie wszczęte powyższymi wnioskami do czasu uzyskania ostatecznej decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa części ww. nieruchomości przez Gminę J. Wojewoda [...] decyzjami z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] i nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę J. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ul. [...] w J. oznaczonej kolejno jako dz. ew. nr "A2" z obrębu [...] i nr "A3" z obrębu [...]. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Starosta [...] podjął zawieszone postępowanie w przedmiocie odszkodowania za ww. działki. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i wskazał, że umową sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2000 r. (Rep. A nr [...]) J. K., S. K., A. P., M. P. oraz M. G. sprzedali całość należących do nich udziałów w nieruchomości, w skład której wchodzą przedmowie działki, małż. Z. K. i E. S. Organ podał, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "Przepisy wprowadzające (...)", może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Zdaniem organu powyższe oznacza, że żaden z wnioskodawców nie jest uprawniony do otrzymania odszkodowania, natomiast roszczenie małż. Z. K. i E. S. wygasło, ponieważ nie wystąpili oni ze stosownym wnioskiem o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną. Na skutek odwołania A. P., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu wskazał, że skoro umową z dnia [...] kwietnia 2000 r. wnioskodawcy sprzedali działkę nr "A" o pow. [...] m2, w tym część gruntu zajętego pod ul. [...] w J., to jedynymi osobami uprawnionymi do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną byli nabywcy powyższej nieruchomości, tj. Z. K. i E. S. Na podstawie dokonanej czynności prawnej na nabywców przeszły bowiem wszelkie roszczenia przysługujące poprzednim współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości w chwili zawarcia umowy, w tym roszczenie uzyskania odszkodowania za przejęcie nieruchomości zajętej pod drogę gminną przez Gminę J. W tej sytuacji, wbrew argumentom podnoszonym w odwołaniu, trudno uznać, że po stronie współwłaścicieli nieruchomości powstał na dzień 31 grudnia 1998 r. uszczerbek majątkowy, bowiem za wywłaszczoną nieruchomość uzyskali oni zapłatę. Biorąc pod uwagę cel instytucji odszkodowania obowiązek rekompensaty winien powstać ewentualnie po stronie nabywców ww. gruntu, jednakże nie wystąpili oni w terminie ze stosownym żądaniem. Z kolei wnioskodawcy wraz ze sprzedażą nieruchomości wyzbyli się także uprawnień wynikających z tego gruntu, a zatem prawa skutecznego domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. P. wnosząc o uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego tj. a) art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), poprzez błędne ustalenie, iż w dacie składania wniosków odszkodowawczych jedynymi osobami uprawnionym do uzyskania odszkodowania za przedmiotowe działki zajęte pod drogę publiczną byli Z. K. i E. S., podczas gdy na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2000 r. doszło do zbycia jedynie działki ew. nr "A1" w obrębie [...] stanowiącej część działki nr "A" o pow. [...] m2, wobec czego nowi nabywcy nie nabyli praw i roszczeń do działki o pow. [...] m2, stanowiącej część działki nr "A", zajętej pod drogę gminną; b) art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", poprzez jego niezastosowanie, tj. brak zbadania rzeczywistej woli stron umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2000 r. w zakresie przedmiotu sprzedaży, który to przedmiot stanowiła część działki nr "A", stanowiąca działkę ew. nr "A1" o pow. [...] m2, a nie również część tej nieruchomości zajęta pod drogę publiczną o pow. [...] m2, ani też wszelkie roszczenia wynikające z wywłaszczenia tej części gruntu. 2. przepisów postępowania, a mianowicie; a) pozbawienie wnioskodawców legitymacji czynnej w niniejszej sprawie poprzez uznanie za prawidłową odmowę przyznania odszkodowania z uwagi na zawarcie umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2000 r., podczas gdy umowa ta nie obejmowała części działki przeznaczonej pod drogę publiczną; b) art. 12 kpa poprzez prowadzenie postępowania przez okres prawie 10 lat; c) art. 8 kpa, tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez kilkuletnie prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia wysokości należnego uprawnionym osobom odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zlecanie w tym celu sporządzenia operatów dotyczących wyceny nieruchomości zajętej pod drogę, które to postępowanie ostatecznie zakończyło się odmową wypłacenia odszkodowania z uwagi na brak legitymacji czynnej wnioskodawców. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną – ul. [...] w J., stanowiący działki ew. nr "A3" o pow. [...] m2 z obr. [...] oraz nr "A2" o pow. [...] m2 z obr. [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to ustalane jest i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W sprawie bezspornym jest, że decyzjami z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] i nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę J. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ul. [...] w J. oznaczonej jako dz. ew. nr "A2" o pow. [...] m2 z obrębu [...] i nr "A3" o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania wszczęte zostało natomiast, złożonymi w terminie, wnioskami byłych właścicieli nieruchomości – A. P., M. P., M. G., S. K. i J. K. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały jednak, że ww. osoby nie są uprawnione do otrzymania odszkodowania, bowiem aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2000 r. Rep. A nr [...], a zatem jeszcze przed wydaniem deklaratoryjnych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., sprzedały działkę nr "A" (z której następnie wyodrębniono działki zajęte pod drogę publiczną) – Z. K. i E. S. Zdaniem organów, w takiej sytuacji, to nabywcom nieruchomości, a nie byłym właścicielom, przysługuje roszczenie o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 - Przepisy wprowadzające (...). Kwestią wymagającą zatem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, kto jest uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Wnioskodawcom przysługiwało bowiem prawo własności nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., natomiast nabywcy ujawnieni zostali jako właściciele w księdze wieczystej po tej dacie, jednak jeszcze przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09 w zakresie objętym regulacją art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, że został złożony wniosek w tym przedmiocie w ustawowym terminie oraz, że wniosek ten złożyła osoba uprawniona do odszkodowania. Osobą tą jest oczywiście były, tj. sprzed dnia 1 stycznia 1999 r., właściciel nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że nie może nią być osoba, która legitymowała się formalnoprawnym tytułem uprawniającym do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania, zarówno w dacie złożenia w ustawowym terminie wniosku w tym przedmiocie, jak i w dacie wydania przez wojewodę decyzji o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, z tym zastrzeżeniem, że ustalenie i wypłata odszkodowania, tj. wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, może nastąpić dopiero po wpisaniu do księgi wieczystej prawa własności do danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie bowiem do art. 73 ust. 3 ustawy odszkodowanie należy się za odjęcie własności nieruchomości. Powołana uchwała, wbrew twierdzeniom organów, nie przesądza zatem, że w sytuacji zbycia nieruchomości po dniu 31 grudnia 1998 r., jedynymi uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie są nabywcy tej nieruchomości. W zależności od okoliczności faktycznych, ze stosownym wnioskiem nadal wystąpić mogą osoby, które były właścicielami nieruchomości w dniu jej nabycia przez Skarb Państwa. W niniejszej sprawie, jak już wskazano powyżej, wnioskodawcy (byli właściciele nieruchomości) umową z dnia [...] kwietnia 2000 r. sprzedali nieruchomość innym osobom fizycznym. Wskazać jednak należy, że czym innym jest sprzedaż nieruchomości, a czym innym sprzedaż roszczeń z nią związanych, która jest sprzedażą praw majątkowych, stanowiących wierzytelność zbywcy. Aby zatem doszło do skutecznego przelewu wierzytelności na nabywcę nieruchomości, musi to zostać wyraźnie wskazane w umowie sprzedaży, bądź w odrębnej umowie zawartej na podstawie art. 509 K.c., zgodnie z którym wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią (przelew), chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania. Przy tym nie ma wątpliwości, że roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawem majątkowym) (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1079/10). W tej sytuacji, oceniając spełnienie, bądź nie, przesłanek do ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), organy obowiązane są do dokonania oceny umów, na podstawie których po dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość zajęta pod drogę publiczną była przedmiotem obrotu. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, ze znajdującej się w aktach administracyjnych umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2000 r. w żaden sposób nie można wywieść, że jej przedmiotem były również roszczenia odszkodowawcze wynikające z art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). W § 2 omawianego aktu notarialnego wprost wskazano bowiem, że wnioskodawcy przedmiotem sprzedaży uczynili jedynie należące do nich udziały w zabudowanej nieruchomości objętej KW nr [...]. Ponadto z § 1 umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2000 r. wynika, że wnioskodawcy byli właścicielami zabudowanej nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr "A" o pow. [...] m2, wpisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Wskazano również, że z okazanego przy akcie wypisu z rejestru gruntów wydanego dnia 17 lutego 1999 r. wynika, że część działki nr "A" stanowi działkę oznaczoną nr ew. "A1" w obrębie [...] o pow. [...] m2 położoną w J. przy ul. [...], natomiast, jak oświadczyli współwłaściciele nieruchomości, pozostała jej część o pow. [...] m2 znajduje się pod przyległą ul. [...]. W § 2 powołanej umowy wskazano, że właściciele przenoszą na nabywców całe należące do nich udziały w opisanej w § 1 zabudowanej nieruchomości. Powyższa umowa stała się podstawą dokonania zmian w oznaczeniu właścicieli zarówno w księdze wieczystej, jak i rejestrze gruntów. I tak, o ile w księdze wieczystej KW nr [...] oznaczono nabywców, jako właścicieli nieruchomości o pow. [...] m2 (przy czym wpisu prawa własności dokonano jeszcze przed wydaniem deklaratoryjnej decyzji Wojewody i oznaczeniem działek zajętych pod drogę publiczną), o tyle w rejestrze gruntów wpisano jedynie własność działki nr "A1" o pow. [...] m2, stanowiącej część działki "A" (wypis z rejestru gruntów z dnia 10 sierpnia 2010 r.). Z powyższego zapisu oraz z faktu, że nabywcy nieruchomości wiedzieli, iż część działki nr "A" o pow. [...] m2 znajduje się pod urządzoną drogą – ul. [...], wnioskować można, że nabyli oni jedynie część zabudowanej nieruchomości o pow. [...] m2. Mając na uwadze powyższe uznać należało, że skoro w niniejszej sprawie nie doszło do przelewu (sprzedaży) roszczeń o odszkodowanie, a nie wynika to ani z umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2000 r., ani z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, to byli właściciele nieruchomości uprawnieni byli do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Powyższe natomiast prowadzi do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2010 r. wydane zostały z naruszeniem art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Podzielić również należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ, wynikającej z art. 8 kpa, zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Od stycznia 2001 r., kiedy to do organu wpłynął pierwszy wniosek o przyznanie odszkodowania, Starostwo Powiatowe w [...] prowadziło postępowanie w tym przedmiocie i podjęło szereg czynność w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, nigdy nie kwestionując prawa wnioskodawców do domagania się odszkodowania. W tym czasie sporządzono trzy operaty szacunkowe dotyczące wyceny działek zajętych pod drogę publiczną – ul. [...], przeprowadzono trzy rozprawy administracyjne, aby ostatecznie w dniu [...] września 2010 r. wydać decyzję odmawiającą ustalenia na rzecz wnioskodawców odszkodowania za przedmiotowe działki, uzasadniając to faktem, że to nie wnioskodawcom, a im następcom prawnym przysługiwało roszczenie o przyznanie odszkodowania. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien uwzględnić przedstawioną argumentację co do wykładni przepisów prawa materialnego, istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia, a także przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad – art. 6, 7 i 8 kpa. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji. O przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy.