I SA/Wa 246/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi Z. R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. R. i A. R. solidarnie kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. R. i A. R., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...], nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. ustalającej opłatę adiacencką. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Na wniosek właścicieli nieruchomości Z. R. i A. R. decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. zatwierdzony został podział działek nr [...] i [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania A. i Z. R. od ww. decyzji – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż w celu określenia wartości ww. nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działki nr [...] i [...] powołany został biegły - rzeczoznawca majątkowy W. S., który sporządził operat szacunkowy. Po dokonaniu analizy wykonanej wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że brak jest podstaw do uznania, iż sporządzony przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zawiera błędy. Odnośnie przyjęcia określonych nieruchomości do porównania SKO wskazało, że organ nie może kwestionować doboru przez biegłego nieruchomości do porównań nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej. Kolegium nie może samodzielnie ustalać wartości nieruchomości. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie został wykazany wzrost wartości nieruchomości z powodu jej podziału oraz o prawidłowo ustalono wysokość opłaty adiacenckiej. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i Z. małż. R.. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2019 r. oraz zasądzenie wszelkich kosztów związanych z postępowaniem przed sądem administracyjnym. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ drugiej instancji zobowiązany był do niezależnej oceny całości materiału dowodowego. W przypadku operatu szacunkowego Samorządowe Kolegium odwoławcze zobowiązane było sprawdzić podstawy i przesłanki i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Samorządowe Kolegium odwoławcze uchyliło się od przeprowadzenia analizy operatu wskazując na uprzywilejowaną pozycję rzeczoznawcy który posiada wiedzę specjalistyczną niedostępną ani organowi wydającemu decyzję o naliczeniu opłaty ani organowi odwoławczemu ani stronie postępowania. Wskazane w odwołaniu zarzuty wskazują, że sporządzony w sprawie operat obarczony jest błędami dyskwalifikującymi go jako dowód w postępowaniu administracyjnym. Ponadto ani organ pierwszej instancji (Urząd Miasta i Gminy [...]) ani organ drugiej instancji (Samorządowe Kolegium Odwoławcze) nie przeprowadziło należytej analizy materiału dowodowego, a organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do postawionych w odwołaniu konkretnych zarzutów dotyczących operatu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy należy uznać, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020r. poz. 65 ze zm. dalej u.g.n. ). Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy stosuje się odpowiednio. Wymaga także podkreślenia, że stosownie do treści art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, przy czym operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Istota sporu pomiędzy skarżącymi a organami administracji w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy operat szacunkowy, stanowiący główny dowód w sprawie, został sporządzony prawidłowo i czy w związku z tym faktycznie zaistniał taki wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału, jaki wynika z operatu. Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. w marcu 2019 r. Operat ten utracił więc swoją ważność w marcu 2020 r. Niewątpliwie zatem, organ I instancji rozstrzygając sprawę w dniu [...] listopada 2020 r., wydał swoją decyzję w okresie obowiązywania tego operatu. Jednakże, rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło dopiero w dniu [...] grudnia 2020 r., a więc już po upływie dwunastomiesięcznego terminu "ważności" operatu szacunkowego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że termin określony w art. 156 ust. 3 u.g.n. odnosi się również do organu odwoławczego, jako organu zobligowanego – zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – do powtórnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu podejmowania rozstrzygnięcia przez ten organ, a nie jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. W konsekwencji zgromadzony w aktach sprawy istotny materiał dowodowy – w tym przypadku: operat szacunkowy – musi nadal nadawać się do wykorzystania także w postępowaniu odwoławczym, czyli w tym przypadku: musi być on nadal "aktualny" (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 854/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 639/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1058/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1371/09, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1053/13; dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy, w oparciu o które orzeka sąd administracyjny (art. 133 § 1 p.p.s.a.) wynika, że operat szacunkowy nie został uzupełniony o klauzulę aktualizacyjną, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Uznać więc należy, że takiej klauzuli nie było w chwili orzekania przez organ odwoławczy, a to oznacza, że organ ten orzekał na podstawie operatu, który nie mógł stanowić dowodu na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Dlatego też należało uznać, że wobec niewystąpienia przez organ II instancji do rzeczoznawcy majątkowego o opatrzenie przedmiotowego operatu kolejną klauzulą aktualności, nie mógł on być już w tej dacie wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, co stanowi podstawowy argument przemawiający za koniecznością uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a na obecnym etapie także decyzji organu I instancji. Wydanie bowiem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji w oparciu o nieaktualny już operat szacunkowy stanowi istotne naruszenie art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji i art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Sąd nie może ustosunkować się do merytorycznych zarzutów dotyczących wyceny zawartej w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie, zarówno w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, jak i wysokości opłaty. Takie działanie Sądu nie znajdowałoby usprawiedliwienia w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności w art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest bowiem możliwe traktowanie nieaktualnego operatu szacunkowego, jako podstawy do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Bez potwierdzenia aktualności operatu nie można formułować żadnych wiążących konkluzji, sprowadzających się do jednoznacznego stwierdzenia, czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły wysokość opłaty. W tym zakresie ustalenia Sądu mogłyby być uznane za przedwczesne, a w efekcie – nie mogące wywołać skutków, o których mowa w art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1058/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego odpowiadającego wyjaśnionej powyżej wykładni przepisów, a następnie na jego podstawie ponownie dokonać oceny wartości dowodowej tego środka dowodowego i na podstawie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego wydać rozstrzygnięcie. Zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa organ w uzasadnieniu wydanego orzeczenia wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.