I SA/Wa 2467/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.G. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z 3 sierpnia 2022 r., nr DO3.7611.74.2020.OC, Minister Rozwoju i Technologii (Minister lub organ) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda lub organ pierwszej instancji) z 10 listopada 2020 r. nr 1134/2020. W uzasadnieniu Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 26 stycznia 1949 r. do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek M. P. (przeddekretowego właściciela gruntu) o przyznanie mu za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr działki [...]. W dniu 10 października 1985 r. do Urzędu Dzielnicowego [...] wpłynęło pismo K. G. informujące o zawarciu przez niego w dniu 3 października 1985 r. umowy z M. P., zawierające prośbę o przyznaniu mu wieczystego użytkowania działki normatywnej pochodzącej z nieruchomości przy ul. [...]. Jednocześnie K. G. przedłożył poświadczony notarialnie odpis umowy przelewu prawa z podpisami notarialnie poświadczonymi. Zgodnie z § 2 umowy przelewu praw z dnia 3 października 1985 r. M. P. przeniósł wszystkie swoje prawa i roszczenia o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [...] pow. [...] m2 na K. G., a K. G. oświadczył, iż prawa te przyjmuje. Urząd Dzielnicowy [...] decyzją z [...] maja 1986 r. nr [...], działając na podstawie przepisów dekretu, ustanowił na rzecz K. G. użytkowanie wieczyste na 99 lat gruntu położonego w [...] przy ulicy [...] pochodzącego z nieruchomości nr hip. [...] część dz. [...] i część dz. [...] wykazanego jako działka proj. nr [...] o powierzchni [...] m2. W pkt. [...] odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego do pozostałej części gruntu wynoszącej [...] m2 przewidzianych do scalenia z sąsiednimi działkami i pod ulicę. W dniu 11 sierpnia 1986 r. M. P. upoważnił K. G. "do administrowania nieruchomością położoną w [...] przy ul. [...] oraz do odbioru odszkodowania za powyższą nieruchomość". Kolejne pełnomocnictwo dla K. G. w zakresie spraw związanych z przyznaniem odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zostało udzielone przez M. P. w dniu 12 marca 1987 r. Urząd Dzielnicowy [...] decyzją z dnia [...] września 1987 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za grunt części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako "Nieruchomość [...]" o pow. [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2, w kwocie [...]zł i przyznał ustalone odszkodowanie M. P., a także orzekł, że zostanie ono wypłacone do rąk K. G. jako pełnomocnika K. P.. Z wnioskami o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] września 1987 r. wystąpił K. G.. Wojewoda postanowieniem z 10 listopada 2020 r., nr 1134/2020 odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, stwierdzając brak przymiotu strony po stronie wnioskodawcy. Zażalenia na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji złożył K. G.. Minister, po rozpatrzeniu zażalenia oraz zbadaniu całości akt sprawy, utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w analizowanej sprawie zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., bowiem wniosek o wszczęcie postępowania nie pochodzi od strony. Organ wskazał, że ustawodawca w art. 28 k.p.a. definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym, gdyż status strony wynika z przepisów prawa materialnego, które ustanawia prawa i obowiązki. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Przy czym Minister zaznaczył, iż interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak natomiast bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Minister dalej wskazał, że podstawę prawną decyzji Decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] września 1987 r. nr [...] był art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r oku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Prawo do odszkodowania, o którym mowa w art. 90 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przysługiwało właścicielom przeddekretowym nieruchomości [...] objętych działaniem dekretu, którym nie przyznano prawa własności czasowej. Umowa z dnia 3 października 1985 r. dotyczyła wyłącznie przeniesienia praw i roszczeń dotyczących przyznania prawa użytkowania wieczystego, nie obejmowała ona przeniesienia wszelkich praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości, w tym też nie obejmowała przeniesienia praw do odszkodowania za nieruchomość. Stroną decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] września 1987 r. był właściciel przeddekretowy nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] tj. M. P. i wyłącznie on lub jego następcy prawni byliby upoważnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Natomiast K. G. na podstawie umowy z dnia 3 października 1985 r. przysługiwało wyłącznie roszczenie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. Doręczenie K. G. decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] września 1987r. oraz wypłata mu, jako pełnomocnikowi M. P., odszkodowania za część przedmiotowej nieruchomości, nie prowadzi do wniosku, że był on stroną prowadzonego postępowania odszkodowawczego zakończonego decyzją z dnia [...] września 1987 r. W konsekwencji nie można uznać, aby K. G. przysługiwało prawo do skutecznego zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] września 1987 r. W ocenie Ministra przedstawione okoliczności sprawy dowodzą o prawidłowości postanowienia Wojewody 1134/20 odmawiającego wszczęcia postępowania. Na powyższe postanowienie Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wniósł K. G. zarzucając naruszenie: 1) przepisów art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] września 1987 roku (dalej decyzja), w sytuacji gdy wskazana Decyzja stoi obecnie na przeszkodzie w realizacji prawa skarżącego do nabycia użytkowania wieczystego gruntu, co do którego skarżący nabył roszczenie o oddanie w użytkowanie wieczyste; 2) naruszenie przepisów art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; 3) naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 i 5 dekretu z 26 października o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 509 § 2 k.c. poprzez ich niezastosowanie; 4) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie przepisów art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie rzetelnego wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia całego materiału dowodowego oraz nie uwzględnienie słusznego interesu skarżącego, co spowodowało wydanie błędnej decyzji; 5) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie przepisów art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności wyjaśniających w sprawie, a przede wszystkim zaniechanie umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, co spowodowało wydanie błędnej decyzji; 6) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie przepisów art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sprzecznych z twierdzeniami organu powodów odmowy wszczęcia postępowania, co spowodowało wydanie błędnej decyzji; 7) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie przepisów art. 61 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia o wpływie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego spadkobierców M. P., jeśli organ twierdzi, że M. P. lub jego spadkobiercy są stroną postępowania, co spowodowało wydanie błędnej decyzji Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz nakazanie organowi wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicy [...] z [...] września 1987 roku. Wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b)naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagi powyższe kryteria należy uznać, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 10 listopada 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] września 1987r. nr [...], orzekającej o ustaleniu na rzecz M. P. odszkodowania za część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako "Nieruchomość [...]" o pow. [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. II OSK 1622/20). Tytułem przykładu można tu wymienić: brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenie określonych praw; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji. Powodem odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie było stwierdzenie, że wnioskującemu o stwierdzenie nieważności decyzji nie przysługuje legitymacja do jego zainicjowania. Zatem podstawowym zagadnieniem, istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego przez Ministra rozstrzygnięcia, jest ustalenie, czy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1987 r. pochodził od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes sprawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający odwołanie opiera swoje żądanie. Ponadto interes prawny musi być aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz jego żądanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1258/98; LEX nr 47898). Skarżący wywodzi swój interes prawny do zainicjowania przedmiotowego postępowania z zapisów zawartych w treści umowy z 3 października 1985 r., na mocy której stał się on nabywcą praw i roszczeń w zakresie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...] (§ 2 umowy). Z powyższego wynika, że dawny właściciel hipoteczny spornej nieruchomości (M. P.) przelał na rzecz skarżącego jedynie cześć należących do niego uprawnień tj. tych związanych z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego. Z umowy nie wynika zaś, aby przelał prawa z wiązane z prawem do odszkodowania za nieruchomość dekretową. Tym samym wskazywane przez skarżącego okoliczności, wbrew jego przekonaniu, nie dają mu przymiotu strony w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] września 1987 r. która to decyzja została wydana m.in. na podstawie wówczas obowiązującego art. 90 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). W myśl powyższej regulacji, przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze (...) (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r., natomiast w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Zatem regulacja ta dotyczyła prawa do odszkodowania, które to prawo zostało kwestionowaną decyzją przyznane na rzecz dawnego właściciela gruntu, zgodnie z ww. regulacją. Dlatego też twierdzenie skarżącego o przysługujących mu roszczeniach do przedmiotowego gruntu nie oznacza, że posiada z tego powodu tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowego gruntu. Nabycie roszczenia nie kreuje po stronie nabywcy żadnego tytułu prawnorzeczowego do gruntu, z którym to roszenie jest związane. Jedynie daje możliwość domagania się od indywidualnie oznaczonego podmiotu konkretnego zachowania. Niezależnie od powyższego, wypada zauważyć, że uchwałą z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 k. c, której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a źródłem interesu prawnego, o którym mowa w ostatnim z wymienionych przepisów jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia podjęcie powołanej uchwały w sprawie odszkodowawczej spoza dekretu [...]. Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie przyznania praw na podstawie dekretu [...], ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego. W tej sytuacji prawidłowo Minister uznał, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem nie jest legitymowany do żądania stwierdzenia nieważności zmiany decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] września 1987 r. Powyższe musiało natomiast skutkować wydaniem, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Materiał zgromadzony w aktach sprawy jest dla tej oceny wystarczający, dlatego nie można podzielić stanowiska skarżącego w zakresie wskazującym na braki postępowania dowodowego poprzez zaniechanie poszukiwania okoliczności wskazujących na wystąpienie po jego stronie interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania. Wskazać także należy, że niniejsze postępowanie dotyczyło jedynie aktu formalnego, a nie merytorycznego. Wniesienie do organu wniosku o wszczęcie postępowania uruchamia jedynie etap wstępnej kontroli dopuszczalności zgłoszenia takiego żądania, w ramach którego organ dokonuje m.in. oceny, czy żądanie zostało wniesione przez podmiot posiadający legitymację procesową strony. W przypadku negatywnego wyniku tej oceny niedopuszczalne jest przejście przez organ do kolejnego etapu postępowania, w którym dochodzi do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji co do istoty. Zatem w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Nie może też ustalać kręgu stron postępowania nieważnościowego, bo to postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte. Z przedstawionych wyżej względów uznając skargi za nieuzasadnione, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA.