I SA/Wa 2471/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi H. T. i D. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących H. T. i D. T. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania H. i D. T. (dalej "skarżących") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Miasto S. – miasto na prawach powiatu, z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, na podstawie art.73 ust.1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872 z późn. zm.), prawa własności nieruchomości, utrzymał decyzję Wojewody w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Ministra, przedstawia się w sposób następujący: 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Wojewoda stwierdził, po rozpoznaniu wniosku Miasta S. – miasta na prawach powiatu, że z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, na podstawie art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej "ustawy z 1998 r."), na Miasto S. – miasto na prawach powiatu (dalej "jednostkę samorządu" albo "jednostkę") przeszła własność nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisaną obecnie w KW nr [...], położoną w S. przy [...], stanowiącą dotąd przedmiot współwłasności skarżących (dalej "działka"). 2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej "MTBiGM") utrzymał decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2011 r. w mocy. 3. Prawomocnym wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 275/12, tut. Sąd uchylił decyzję MTBiGM z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2011 r. Uzasadniając konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, Sąd stwierdził brak wyczerpującego ustalenia przez organy kwestii zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., jak też nieudokumentowanie władania publicznego w tej dacie. W ocenie Sądu dowody zgromadzone przez organy w celu wyjaśnienia tychże okoliczności faktycznych, nie są wystarczające. 4. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewoda ponownie stwierdził nabycie przez jednostkę samorządu przedmiotowej nieruchomości na zasadach określonych w art.73 ust.1 ustawy z 1998 r. 5. Skarżący wnieśli do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody, podnosząc sprzeczność wydanej decyzji z ocenami i zaleceniami zawartymi w wyroku Sądu z dnia 31 maja 2012 r. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odwołanie skarżących od decyzji Wojewody, Minister utrzymał tę decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje: 1. W sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki, wskazane w art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., konieczne do stwierdzenia przejścia na Powiat z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności przedmiotowej działki. 2. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa a osób fizycznych. Ostatecznie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] maja 2009 r., sygn. akt [...] działka nr [...] stała się przedmiotem współwłasności skarżących. 3. W dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną – [...] w S. (droga powiatowa). Ponownie rozpoznając sprawę, organ wojewódzki uzupełnił materiał dowodowy o mapę do celów informacyjnych z opisem sporządzonym przez geodetę [...], z którego wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. na przedmiotowej działce znajdował się chodnik. Ponadto w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów z dnia 11 lutego 2011 r., według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., z którego wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiła użytek drogowy (dr). Również w ramach postępowania wyjaśniającego organ wojewódzki pozyskał dokumentację wskazującą, iż wydzielenie przedmiotowej działki nastąpiło w 1971 r., a z wykazu zmian gruntowych dołączonych do pozyskanej dokumentacji wynika, że wydzielona działka została oznaczona rodzajem użytku dr. 4. W dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością było sprawowane władztwo publicznoprawne. Powyższy fakt potwierdzają następujące dokumenty: - rachunek uproszczony Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. wystawiony przez Zakład Oczyszczania Miasta w S. dla Zakładu Komunalnego w S. Zarządu Dróg i Zieleni za oczyszczanie dróg krajowych, wojewódzkich i miejskich w S.; - faktura VAT nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. wystawiona przez Zakład Oczyszczania Miasta w S. dla Zakładu Komunalnego w S. Zarządu Dróg i Zieleni za oczyszczanie dróg krajowych, wojewódzkich i miejskich w S.; - umowa NBA nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. zawarta pomiędzy Towarzystwem Ubezpieczeniowo – [...] a Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w [...]; - umowa NBA nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. zawarta pomiędzy Towarzystwem Ubezpieczeniowo – [...] a Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w [...]. IV. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na decyzję Ministra, wskazując na wadliwość poczynionych przez organ ustaleń faktycznych i ocen prawnych. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podnieśli w szczególności następujące kwestie: 1. Organ nie wykazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka była zajęta pod drogę publiczną. Działka nr [...] stanowi pas gruntu o szerokości 1 m, biegnący wzdłuż [...], przylegający z jednej strony do budynku oraz do sąsiedniej posesji, a z drugiej do chodnika wchodzącego w skład pasa drogowego [...]. Sam fakt oznaczenia w wykazie zmian gruntowych oraz na mapie do celów informacyjnych działki nr [...] jako drogi (dr) nie jest jednoznaczny z dowodem, iż jest to droga publiczna. Określenie działki nr [...] mianem "użytku drogowego" zostało oparte na wykazie zmian gruntowych z kwietnia 1971 r. oraz na mapie z projektem podziału z dnia [...] marca 1971 r. Oba te dokumenty odzwierciedlają stan nieruchomości na datę o blisko 27 lat poprzedzającą istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy datę 31 grudnia 1998 r. Za niewiarygodne uznać należy ustalenia powołanej w decyzji opinii geodety. 2. Powołane przez organ dokumenty, mające dowodzić faktu sprawowania nad przedmiotową działką władztwa publicznoprawnego, w istocie faktu tego nie dowodzą. Ponadto przydatność części tych dokumentów do wykazywania ziszczenia się wspomnianej wyżej przesłanki ustawowej, została zakwestionowana przez Sąd w wyroku z dnia 31 maja 2012 r. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Na mocy art.134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] czerwca 2014 r., jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2014 r., wydano z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie wydania obu orzeczeń, obligującym Sąd do wyeliminowania obu orzeczeń z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków: 1. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.; dalej: "ustawa"), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to: 1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, 2) władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz 3) nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Przedmiotowe przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. 2. Okolicznością istotną w sprawie jest to, iż kwestia spełnienia się w odniesieniu do przedmiotowej działki (tj. działki nr [...]) przesłanek, o których mowa w art.73 ust.1 ustawy z 1998 r., została ponownie rozpoznana przez organy obu instancji w następstwie wcześniejszego, prawomocnego wyeliminowania przez tut. Sąd z obrotu prawnego poprzednich decyzji wydanych w tym przedmiocie. W świetle zawartych w wyroku zaleceń, wiążących organy na zasadzie art.151 p.p.s.a., organy te winny były ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniającego na okoliczność spełnienia się w sprawie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz przesłanki sprawowania nad nieruchomością władztwa publicznego (spełnienie się w sprawie trzeciej ustawowej przesłanki, tj. wymogu niestanowienia przez nieruchomość skarżących w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotu własności Skarbu Państwa jest natomiast niesporne). 3. Rozpoznając sprawę organ administracji, zgodnie z art. 7 k.p.a. wyrażającym między innymi zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązany był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu - stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a. - organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy czym zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód powinien dopuścić wszystko, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem. 4. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody prowadzi do wniosku, że wskazanych wyżej obowiązków organy nie dochowały. Wbrew stanowisku obu orzekających w niniejszej sprawie organów stwierdzić należy bowiem, że uzupełniony w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie dostarcza wystarczających danych do ustalenia, że objęta postępowaniem nieruchomość skarżących istotnie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. 5. W ocenie organów zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w ustawowej dacie należy uznać za udowodnione na podstawie następujących dokumentów: 1) mapy do celów informacyjnych z opisem sporządzonym przez geodetę [...], 2) wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] lutego 2011 r., 3) wykazu zmian gruntowych z kwietnia 1971 r. i mapy z projektem podziału z dnia [...] marca 1971 r. 6. W odniesieniu do powołanego dowodu w postaci mapy do celów informacyjnych z opisem sporządzonym przez geodetę [...], stwierdzić należy, co następuje: 6.1. Mapa ta nie została opatrzona jednoznacznie sformułowaną klauzulą geodety, poświadczającą, że mapa ta odzwierciedla stan faktyczny, obowiązujący w dniu 31 grudnia 1998 r. 6.2. Kategoryczne stwierdzenie o takiej treści nie zostało również zwarte w załączonym do mapy opisie sporządzonym przez geodetę. 6.3. Wprawdzie z treści wspomnianego opisu można w drodze wykładni wywodzić ogólną sugestię jej autora – geodety, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, niemniej stwierdzenia opinii są w tym zakresie pozbawione niezbędnej precyzji i jednoznaczności. Należy w tym miejscu mówić o widocznej intencji unikania przez autora opisu formułowania tego rodzaju stwierdzeń i posługiwaniu się w to miejsce stwierdzeniami opatrzonymi zastrzeżeniami ("Po przeprowadzonej analizie dostępnych materiałów dla przedmiotowej działki nr [...] położonej przy [...] w S. ..., stwierdzam, że niniejsza działka prawie na pewno [podkreślenie Sądu] jest od wielu lat integralną częścią pasa drogowego."), albo nieprecyzyjnymi ("Na podstawie przytoczonych informacji stwierdzamy, że niniejsza działka na pewno dużo wcześniej przed rokiem 1998 r. [podkreślenie Sądu] była użytkowana jako ciąg komunikacyjny – pieszy w ramach [...]."). 6.4. Stwierdzić w związku z powyższym należy, że dla wykazania faktu zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną konieczne jest załączenie do akt sprawy mapy geodezyjnej, opatrzonej klauzulą geodety, jednoznacznie stwierdzającą, że mapa ta odzwierciedla stan faktyczny obowiązujący w dniu 31 grudnia 1998 r. 7. Powołane przez organy dokumenty geodezyjne, potwierdzające wydzielenie przedmiotowej działki w latach 70 – tych XX w. i zakwalifikowanie jej jako użytku drogowego "dr" nie są dowodem faktycznego zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Rację należy przyznać skardze, że samo zakwalifikowanie działki jako użytku drogowego w ewidencji gruntów nie jest równoznaczne z potwierdzeniem faktu wykorzystywania tej działki jako części drogi publicznej. 8. W zaskarżonej decyzji Ministra brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów odwołania, kwestionujących zasadność wywodzenia w oparciu o wskazaną przez organ I instancji dokumentację, faktu spełnienia się w odniesieniu do przedmiotowej działki, przesłanki sprawowania w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznego. 9. Decyzje organów obu instancji zostały zatem wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe obliguje Sąd do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego (upoważnienie do wyeliminowania z obrotu prawnego – obok będącej przedmiotem skargi decyzji Ministra – także decyzji Wojewody wynika z przywołanego na wstępie art.135 p.p.s.a.). 10. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda, rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości przez Powiat, uzupełni materiał dowodowy sprawy o dokumenty geodezyjne, potwierdzające zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Następnie organ dokona oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w art. 73 ustawy oraz podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie, które wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.